تفسير فصل 1

اطمينان از قوانين موثر و چارچوبي منظم در شكتهاي دولتي.

چارچوب قوانين و مقررات شركتهاي دولتي بايد به سطحي برسد كه رقابت آنها با شركتهاي خصوصي در جهت جلوگيري از انحراف بازار باشد. اين چارچوب بايد بر مبناي اصول حاكميت شركتي سازمان OECD بوده و به طور كامل با آن مطابق باشد.

چارچوب قوانين و مقرراتي كه يك شركت دولتي در آن به فعاليت مي پردازد در اغلب مواقع پيچيده است. چنانچه اين چارچوب تهي از انسجام و استحكام باشد به سادگي هرچه تمام منتج به انحراف بازار و تضعيف اعتبار مديران و مالكان دولتي خواهد شد. تفكيك آشكار مسئوليتها ميان مقامات و همچنين ايجاد مسيرهاي قانوني مؤثر و كارآمد، همراه با چارچوبي منسجم و قابل درك، ارتقاي حاكميت شركتي در سازمانهاي دولتي را تسهيل خواهد نمود.

1-1           ميان عملكرد مالكيتي دولتي و ديگر عملكردهاي آن كه ممكن است بر شرايط شركتهاي دولتي تأثير گذار باشد خصوصاً نسبت به قوانين بازار بايد تفاوتي آشكار وجود داشته باشد.

دولت معمولاً هر دو نقش قانونگذار بازار و مالك شركتهاي تجاري را بر عهده خواهد داشت، خصوصاً درون شبكه هاي صنعتي نيمه خصوصي و يا اخيراً كاملاً خصوصي. در اين صورت دولت همزمان هم عامل اصلي بازار بوده و هم نقش داور را عهده دار است. بنابراين تفكيك كامل مسئوليتها براي مالكان و قانونگذاران امري است اساسي و پيشنياز ايجاد زمينه ي فعاليت مناسب براي شركتهاي دولتي و خصوصي، و همچنين جلوگيري از انحراف رقابت. چنين سطحي از تفكيك وظايف نيز مورد حمايت اصول اصلاح قانونگذاري در سازمان همكاري اقتصادي و توسعه است.

مسئله ي ديگر مربوط به زماني است كه از شركتهاي دولتي به عنوان ابزار سياستهاي تجاري مورد استفاده قرار مي گيرند. اين امر به راحتي موجب گمراهي و تضاد در منافع ميان سياستهاي تجاري و عملكرد مالكان دولتي است، خصوصاً اگر اين دو تحت نظر وزارتخانه اي واحد باشند. تفكيك سياستهاي تجاري و عملكرد مالكان دولتي، تعيين و تشخيص مالكيت دولت را بهبود بخشيده و راه شفافسازي در تعريف اهداف و نظارت بر عملكرد را هموار خواهد نمود. با اين وجود اين تفاوت در وظايف مانع همكاري هاي لازم ميان آنها نيست.

براي جلوگيري از تضاد در منافع لازم است ميان عملكرد مالكيتي و هرگونه واحد ديگري در دولت كه احتمالاً مشتري و يا تأمين كننده ي اصلي شركتهاي دولتي است، تفاوتي آشكار قائل شد. قوانين عمومي خريد و فروش بايد همانند شركتهاي ديگر به شركتهاي دولتي نيز اعمال گردد. مشكلات قانوني و غير قانوني كه مانع خريد و فروش منصفانه اند نيز بايد از ميان برداشته شوند.

براي ايجاد تفكيكي مؤثر ميان قوانين مختلف دولت نسبت به شركتهاي دولتي بايد به هرگونه تضاد موجود در منافع چه به شكل عيني و چه به صورت فرضي مورد توجه واقع گردند.

1-2           دولتها بايد در جهت تسهيل اقدامات عملي و ساختار قانوني شركتهاي دولتي بكوشند. در اين چارچوب بستانكاران بايد مجاز به بيان ادعاهاي خود بوده و بتوانند به اجراي روندهاي ورشكستگي اقدام نمايند.

شركتهاي دولتي چارچوبي خاص و برخي مواقع متفاوت از شركتهاي ديگر دارند. اين امر مي تواند ريشه در اهداف خاص و يا ملاحظات اجتماعي و همينطور حمايتهاي خاص مرتبط با برخي سهامداران داشته باشد. اين امر خصوصاً در مورد كارمنداني مورد توجه است كه پاداش آنها توسط افراد و يا قوانين خاصي ثابت در نظر گرفته شده و يا آن افرادي كه همانند كارمندان دولتي حق بيمه ي خاصي در برابر بيكاري دارند. شركتهاي دولتي در بسياري از موارد توسط قوانين خاص خود از ورشكستگي و بدهي در امانند. اين امر برخي مواقع به علت حصول اطمينان از تداوم و تسلسل خدمات دولتي است.

بدين ترتيب با توجه به مواردي همچون : الف-) توانايي نسبي و قدرت هيئت مديره، رياست و وزارتخانه ها؛ ب) ساختار و تركيب هيئت مديره؛ ج) حقوق تصميمگيري و يا ميزان مشاوره اي كه به برخي ذينفعان به خصوصي كاركنان ارائه مي دهند؛ د) ملازمات شفاف سازي و همانطور كه در بالا به آن اشاره شد ميزان خطر و ورشكستگي كه در معرض آنند؛ شركتهاي دولتي در اغلب اوقات از توانايي هاي محدود شركتهاي خصوصي جدا مي شوند. چارچوب قانوني شركتهاي دولتي نيز شامل تعاريفي دقيق و كامل از فعاليتهاي شركت مي گردد كه از تفاوت ميان فعاليتها و يا توسعه ي آنها در بخشهاي جديد و يا خارج از مرزهاي كشور جلوگيري مي كنند. اين محدوديتها به طور قانوني مانع از سوء استفاده ي منابع دولتي شده، رشد و توسعه ي جاه طلبانه را متوقف ساخته و يا صادرات تكنولوژيهاي حساس جلوگيري خواهد كرد.

در برخي كشورها قوانين خاص شركتهاي دولتي نسبت به خصوصي سازي در سالهاي اخير رشد قابل توجهي داشته و افزايش نظارت دقيق بر كمكهاي مالي و غير مالي دولتي را به همراه داشت. محدوديت در نوع فعاليتها نسبت به چارچوب قوانين شركتهاي دولتي خود از ميان برداشته شدند. در برخي كشورهاي ديگر نيز تغييراتي در چارچوب قانوني توسط دولت انجام شد كه تعهداتي در قبال حمايت از كاركنان و به خصوص حقوق بيمه اي داشت.

دولت بايد در تعيين چارجوب قانوني شركتهاي دولتي تا حد امكان طبق حقوق تجاري قدم برداشته و از ايجاد قانوني خاص و غير ضروري براي اهداف شركت خودداري كند. تقويت چارچوب شركتهاي دولتي، آشكارسازي را بهبود بخشيده و ديدگاه هاي نظارتي را تسهيل مي نمايد. اين امر همچنين زمينه ي فعاليت را با افزايش خصوصي سازي و بازارهاي رقابتي ميان شركتهاي خصوصي و دولتي هموار مي سازد.

در اصلاح و تقويت چارچوب قانوني بايد فعاليتهاي تجاري شركتهاي دولتي و اقدامات آنها در بازارهاي آزاد و رقابتي هدف گرفته شوند. اين تغييرات بايد متمركز بر دسترسي شركتهاي خصوصي و دولت مالك به ابزار و وسايل رايج باشد. بدين ترتيب اين تغييرات بايد توجه خودر را نخست به قدرت و نقش سازمانهاي حكومتي شركت، شفافسازي و ملازمات اشكارسازي معطوف بدارد.

اگر ايجاد تغيير در چارچوب شركت دولتي بسيار دشوار باشد، انتخابهاي ديگري نيز براي تقويت اقدامات شركتهاي دولتي وجود دارند كه مي توانند قوانين خاص و جامعتري تعيين كنند. بدين معنا كه اعتبار يا ميزان سطح پوشش دهي آنها را در شركت گسترش دهند، و يا اجراي داوطلبانه ي ملازمات قانوني خصوصاً توجه به ملازمات شفافسازي را از شركت انتظار داشته باشند. 

1-3           هرگونه مقررات و مسئوليتي كه لازم است شركتهاي دولتي نسبت به خدمات اجتماعي فراتر از هنجارهاي عادي برعهده گيرند بايد كاملاً مطابق با قوانين و مقررات باشد. اين چنين مقررات و مسئوليتها بايد براي عموم نيز آشكار شده و هزينه هاي مرتبط با آن بايد شيوه اي روشن بيان گردند.

در برخي مواقع از شركتهاي دولتي انتظار مي رود مسئوليتها و قوانين خاصي را با اهداف سياستهاي اجتماعي يا دولتي برعهده گيرند. در بعضي كشورها اين امر به شكل كاهش قيمتهاي محصولات و خدماتي است كه شركت دولتي ارائه مي دهد. اين مسئوليتها و مقررات خاص ممكن است فراتر از هنجارهاي رايج در فعاليتهاي تجاري بوده و بايد به وضوح مطابق قوانين و مقررات كشور و همچنين ترجيحاً هماهنگ با آيين نامه ي شركت مقرر گردند.

عموم مردم و بازار هر دو بايد از ماهيت و ميزان اين مقررات و همچنين از تأثير كلي خود بر منابع شركتهاي دولتي و عملكرد اقتصادي آگاهي كامل داشته باشند.

همچنين بسيار مهم است كه هزينه هاي مربوطه كاملاً مشخص، آشكار و با بودجه هاي دولتي بر طبق قوانين و مقررات خاص و يا توسط مكانيزمي قراردادي مثل قراردادهاي مديريتي يا خدماتي به نحوي مناسب جبران گردند. اين جبران هزينه ها بايد به نحوي ساختار يابند كه از انحراف بازار ممانعت كنند؛ خصوصاً زماني كه سازمانها متمركز بر بخشهاي رقابتي بازارند.

1-4           از شركتهاي دولتي نبايد انتظار اجراي كلي قوانين را داشت. ذينفعان، ازجمله رقبا بايد بتوانند در زمان نقض حقوقشان دسترسي مناسبي به جبران خسارت و قضاوت بي طرفانه داشته باشند.

تجارب بدست آمده حاكي از آنند كه احتمال دارد شركتهاي دولتي در بعضي كشورها از قوانيني همچون قوانين رقابتي در موارد بسيار كمي معاف شده اند. شركتهاي دولتي كه  اغلب تحت پوشش قوانين ورشكستگي و بدهي نيستند  در برخي مواقع در اجراي قراردادهايشان يا كسب پرداختها با مشكل روبرو مي شوند. بايد از اينگونه معافيتها از قوانين عمومي تا حد امكان فاصله گرفت تا بتوان از انحراف بازار جلوگيري و پاسخگويي و مسئوليت پذيري مديران را نهادينه كرد. شركتهاي دولتي و همينطور واحد مالك نيز نبايد توسط دادگاه ها و قانونگذاران مسئول از عواقب تخلفات مصون باشند. ذينفعان بايد بتوانند از واحد مالك در دادگاه ها شكايت كنند و به همين ترتيب نيز بايد مورد رفتاري عادلانه و برابر در سيستم قضايي قرار گيرند.

1-5           چارچوب قوانين و مقررات بايد انعطافي مناسب براي تغيير در ساختار سرمايه ي شركتهاي دولتي در نظر گيرد تا شركت بتواند در زمان نياز به اهداف خود دست يابد. 

قوانين ساختار سرمايه بعضي مواقع مشكلاتي پيرامون توسعه و دستيابي به اهداف براي شركتهاي دولتي به بار مي آورند. واحد مالك بايد سياستي كلي و مكانيزمي طراحي كند كه طبق آنها بتوان تغييرات لازم را در ساختار سرمايه ايجاد نمود.

اين مكانيزم مي تواند شامل صلاحيت عملكرد مالكيتي جهت افزايش انعطافپذيري اما با مرزي مشخص باشد. به طور مثال مي توان با تعيين مرزي مشخص مبادلات غير مستقيم سرمايه اي را از شركتي دولتي به شركت دولتي ديگر، مثلاً با سرمايه گذاري مجددِ سود سهام پرداخت شده و يا افزايش سرمايه در بازارهاي رقابتي، تسهيل نمود.

اين مكانيزمها بايد مطابق قدرت تصميمگيري مجلس بر تعيين بودجه يا ميزان تملك واحد دولتي و همينطور شفافيت كامل در سيستم بودجه گذاري باشد. هرگونه تغييري در ساختار سرمايه اي شركت دولتي بايد آشكارا مطابق اهداف مالك و رويدادهاي خاص آن شركت باشد. تصميم گيريها بايد به نحوي شايسته مستندسازي شده تا نظارت دقيق حسابرسان يا اعضاي مجلس بر آنها امكان پذير باشد. در نهايت چنين مكانيزمهايي بايد محدود به بررسي هايي دقيق بوده تا هرگونه كمك مالي متقابل، تحت مبادلات سرمايه از ميان برداشته شود.

1-6           شركتهاي دولتي بايد براي دستيابي به سرمايه بايد با شرايطي رقابتي مواجه شوند. روابط آنها با بانكهاي دولتي بنگاه هاي مالي دولتي و ديگر سازمانهاي دولتي بايدصرفاً بر مبناي زمينه ي تجاري باشد.

وامگذاران و اعضاي هيئت مديره اغلب اظهار دارند روشي ضمني و تلويحي براي تضمين سرمايه ي شركتهاي دولتي وجود دارد. اين امر در موارد بسياري منجر به افزايش بدهي، اتلاف منابع و انحراف بازار و زيان هر دوي ذينفعان و شهروندان شده است. علاوه بر اين، در بعضي از كشورها، بانكهاي دولتي و ديگر بنگاههاي مالي تمايل دارند اگر اصليترين وامگذار شركتهاي دولتي نيستند، جزء مهمترين آنها باشند. تضاد در منافع در چنين فضايي وسعت خارق العاده اي خواهد داشت و ممكن است در نبود اجبار بر شركتها براي بازگرداندن وام، بانكهاي دولتي با عدم بازپرداخت وامها مواجه شوند. اين موضوع مي تواند شركتهاي دولتي را از منابع بسيار مهم نظارت بازاري محفوظ بدارد و بدين وسيله ساختار انگيزه ي آنها را به انحراف مي كشاند.

تفاوتي روشن و آشكار ميان مسئوليت واحد مالك و شركتهاي دولتي نسبت به طلبكاران لازم است. دولت اين شركتها را تضمين به پرداخت سرمايه ي خالص در صورت عدم توانايي آنها مي كند اما از اين تسهيلات عمدتاً سوء استفاده مي شود. اين كه دولت نبايد تضميني خودكار و از پيش تعيين شده در قبال بدهي شركتهاي دولتي بدهد، يك اصل كلي است. اقدامات عادلانه و در رابطه با شفافسازي و اعطاي اعتبار دولتي نيز بايد گسترش يافته وشركتهاي دولتي بايد ترقيب به كسب سرمايه از طريق بازار سرمايه شوند.

اين مكانيزم و سيستمها بايد تا حدي توسعه يابند كه تضاد در منافع را كنترل نموده و گسترش روابط شركتهاي دولتي را با بانكهاي دولتي و ديگر مؤسسات مالي و همچنين شركتهاي دولتي ديگر برمبناي تجارتي كامل و خالص تضمين كند. دولت بايد تحت همان شرايطي به شركتهاي دولتي وام دهد كه براي شركتهاي خصوصي قائل مي شود. اين مكانيزمها همچنين مي توانند شامل نظارت دقيق اعضايي از هيئت مديره ي شركتها دولتي شوند كه عضو بانك دولتي نيز هستند.

Originally
published by the OECD in English and in French under the title

OECD
Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises

© 2011 OECD

All rights
reserved

©
2012 Center for International Private Enterprise for this Farsi edition

Published by
arrangement with the OECD, Paris

The
quality of the Farsi
translation and its coherence with the original
text is the responsibility of the Center for International Private Enterprise