Originally published by the OECD in English and in
French under the titles:
OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned
Enterprises
© 2011 OECD
All rights reserved.
© 2012 Center for International Private Enterprise
for this Farsi edition
Published by arrangement with the OECD, Paris.
The quality of the Farsi translation
and its coherence with the original text is the responsibility of the Center
for International Private Enterprise.
پيشگفتار
در بسياري از كشورهاي عضو سازمان همكاري اقتصادي و توسعه (OECD)، شركتهاي دولتي يا (SOE) سهم عظيمي در ميزان خالص توليد محصولات يا (GDP)، استخدام و سرمايه ي بازار دارند. علاوه بر اين، فعاليت اينگونه شركتها معمولاً به زمينه هاي زيرساختي جامعه همچون انرژي، ترابري و ارتباطات مربوط مي گردد كه عملكرد آنها در نظر قسم وسيعي از جامعه و ديگر بخشهاي تجاري از اهميت بسيار زيادي برخوردار خواهد بود. در نتيجه نظام راهبري شركتهاي دولتي براي اطمينان از همكاري مثبت آنها در راندمان و رقابت كلي تجاري در يك كشور بسيار حياتي است. تحقيقات سازمان همكاري اقتصادي و توسعه نيز حاكي از آنند كه حاكميت شركتي مناسب در سازمانهاي دولتي از آنجايي كه خريداران آينده نگر را مجذوب شركتها كرده و به اعتبار اين شركتها مي افزايد، پيش نيازي بسيار مهم براي اثرگذاري بر خصوصي سازي است.
تعدادي از كشورهايي نيز كه عضو اين سازمان نيستند، بخشي خاص در مالكيت دولتي دارند كه حتي در برخي موارد ابزار برجسته ي اقتصادي است. اين كشورها در بسياري از موارد شيوه ي خود را در سازماندهي شركتهاي دولتي اصلاح نموده و جهت اعمال اصلاحات در سطح كشور به دنبال تجربه ي كشورهاي عضو اين سازمان بوده اند.
در مقابل، كارگروه خصوصي سازي و حاكميت شركتي واحدهاي دولتي طبق درخواست رهبران سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، مجموعه اي از دستورالعملهاي اختياري و بهترين اقدامات حاكميت شركتي براي اينگونه شركتها را منتشر نمود. اين كارگروه كه شامل نمايندگان كشورهاي عضو سازمان و ناظراني از بانك جهاني و سازمان IMF مي شود، براي ايجاد اين دستورالعملها از مشاوره و همفكري جامعي بهره گرفت؛ به مشورت با بخش وسيعي از ذينفعان مثل اعضاي هيئت و ريئس دفتر اجرايي شركتهاي دولتي، حسابرسان دولتي، اعضاي اتحاديه ها و مجلس پرداخت و رايزني هاي جامعي با ديگر كشورهاي خارج از عضويت سازمان ترتيب داد. پيش نويس اين دستورالعملها در سايت اينترنتي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه به ديده ي عموم گذارده شد و نتيجه ي آن نظرات مهم و كارآمدي بود كه در همان سايت از سوي كاربران اعلام مي شد.
اين دستورالعملها و راهنمايي ها مي بايد به عنوان مكمل اصول حاكميت شركتي اين سازمان[1] در نظر باشند كه بر مبناي آنها بوده و كاملاً با اين اصول مطابقند. اين دستورالعملها آشكارا مختص به حاكميت شركتي در شركتهاي دولتي منتشر شده اند و دولت از منظر مالكي متمركز بر حاكميت شركتي مورد توجه است. با اينحال اين راهنمايي ها نمي خواهند و نه حتي با تأثير خود مي توانند با برنامه ها و سياستهاي خصوصي سازي كشورهاي عضو سازمان و يا خارج از آن مخالفت نموده و يا آنها را از تعهد بر خصوصي سازي نا اميد سازند.
در طول سالها معيارهاي تجاري در شركتهاي دولتي، كشور به كشور متفاوت بوده و عمدتاً شامل تركيبي از منافع اجتماعي، اقتصادي و استراتژيك مي شد؛ به طور مثال سياستهاي صنعتي، توسعه ي منطقه اي، توليد محصولات عمومي و وجود انحصار فروش در موارد ذكر شده. اگرچه در چند دهه ي گذشته جهاني شدن بازارها، تغييرات تكنولوژيكي و خارج شدن بازارهاي انحصاري از دست دولت به تغيير ساختار بخش دولتي منجر شد. اين پيشرفتها در دو گزارش اخير سازمان همكاري اقتصادي و توسعه كه در انتشار اين دستورالعملها[2] نيز مورد استفاده قرار گرفتند، بررسي شده اند.
دولت مي تواند جهت اجراي مسئوليتهاي مالكيتي خود از ابزاري قابل اعمال بر بخش خصوصي همچون اصول حاكميت شركتي اين سازمان استفاده كند. اين امر خصوصاً براي شركتهاي دولتي ثبت شده در بورس، برقرار خواهد بود. اگرچه شركتهاي دولتي با چالشهاي متفاوتي از دولت روبرو هستند. يكي از اين موارد اين است كه شركتهاي دولتي به همان اندازه از مالكيت خارجي و يا دورا دور دولت متضرر مي شوند كه از دخالتهاي بيجا و محركهاي سياسي در مالكيت زيان مي بينند. همچنين ممكن است عواملي در كاهش اعتبار آنها ايجاد شوند. شركتهاي دولتي اغلب از دو تهديد اصلي كه لازمه ي سياستهاي مديريتي در بخش خصوصي هستند يعني ورشكستگي و ادغام يا كسب مالكيت دور مي ماند. اساساً مشكلات حاكميت شركتي ريشه در اين حقيقت دارند كه مسئوليت پذيري عملكرد شركتهاي دولتي، به زنجيره اي پيچيده از عوامل (مديريت، هيئت مديره، واحدهاي مالك، وزارتخانه ها و دولت) بدون هيچ اصول واضح و قابل تشخيص و كنترلي بستگي دارد. سازماندهي اين زنجيره ي پيچيده از مسئولان جهت اطمينان از تصميمات كارآمد و حاكميت شركتي مناسب جزئي از چالشهاي پيش رو است. همانطور كه اين دستورات قصد ايجاد توصيه هاي كلي جهت كمك به دولت در ارتقاي اقدامات شركتهاي دولتي دارد، تصميم به اعمال اين دستورالعملها بر اقدامات نظام راهبري سازمانهاي دولتي بايد مبنايي واقع بينانه و عملي داشته باشند. اولويت اين دستورالعملها براي شركتهاي دولتي مواردي خواهد بود همچون استفاده از ساختار قانوني تفكيك شده (بدين معني كه از حوزه ي مسئوليتي دولت خارج باشد)؛ بهره مندي از فعاليتهاي تجاري (با درآمدهاي حاصله از فروش خود) و همينطور اينكه آيا از اهداف سياست گذاريهاي دولتي پيروي مي كنند يا خير. اين شركتها ممكن است در بخش رقابتي اقتصاد و يا در بخشهاي غير رقابتي فعاليت داشته باشند. با توجه به تفاوت موجود در اجراي حاكميت شركتي براي هريك از شركتهاي بورسي و يا ثبت نشده در بورس، چه با حق مالكيت كامل و چه تحت تملك سهامداران خرد و عمده، ، تفاوت اين دستورالعملها نيز در صورت نياز بيان شده اند. اين راهنمايي ها همچنين بر توابع واحدهاي مذبور، خواه به بورسي و يا غير بورسي قابل اعمالند. زماني كه اين دستورالعملها در اولويت خود به پوشش دهي شركتهاي تجاري تحت مالكيت متمركز دولت و يا مالكيت فدرالي مي پردازند، مسئولان مي توانند توسط واحدهاي كه زير مجموعه ي سازمان دولتي كه مالك شركت اند، استفاده از آنها را ارتقا بخشند. اين واحدها براي شركتهاي غير تجاري نيز جهت اجراي سياستهاي دولتي كه مي تواند در يك شركت وجود داشته باشد، مفيد هستند. وجود مديريتي حرفه اي و اقدامات مناسب براي نظام راهبري در تمام سازمانهاي دولتي نيز به سود جامعه و دولت خواهد بود.
در اين دستورات عبارت “شركتهاي دولتي” به سازمانهايي اطلاق مي گردد كه توسط حق مالكيت كامل، بيشترين حق مالكيت و يا حداقل مالكيت اصلي، كنترل خاصي از سوي دولت بر آنها اعمال مي شود. اگرچه بسياري از موارد اين دستورات براي شركتهايي كه دولت همچنان ميزان سهام كوچكي را حفظ كرده نيز مفيد خواهد بود؛ اما در موارد اين چنيني دولت نبايد مسئول و يا سهامدار آگاه به شمار آيد. به همين ترتيب نيز عبارت “واحد مالك” به واحد دولتي مسئول در اجراي حقوق مالكيتي دولت مربوط مي شود و مي تواند سازماني خاص در وزارتخانه، سازماني مستقل و يا ديگر انواع واحدها باشد. در نهايت عبارت “هيئت” نيز در اين دستورات همانند مفهوم آن در اصول حاكميت شركتي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، دربرگيرنده ي مدلهاي مختلفي از ساختار هيئت مديره در كشورهاي عضو اين سازمان و يا خارج از آن مي شود. در سيستم هيئت مديره ي دو سطحي يا two tier”“ كه در برخي كشورها وجود دارد عبارت “هيئت” مربوط به “هيئت ناظر” بوده و عبارت “مديران ارشد و كليدي” نيز به هيئت امنا باز مي گردد.
اين سند در دو بخش تقسيم شده است. دستورات ارائه شده در بخش نخست موارد ذيل را در بر خواهد داشت :
I. اطمينان از قوانين موثر و چارچوبي منظم در شكتهاي دولتي.
II. دولت در نقش يك مالك.
III. رفتاري برابر با سهامداران.
- IV. روابط با سهامداران.
V. شفافيت و آشكار سازي.
- مسئوليت هيئت مديره در شركتهاي دولتي.
در آغاز هريك از اين قسمتها دستوري با خط درشت و خوابيده به همراه تعدادي راهنمايي مربوط به زيرمجموعه ي آن وجود دارد. در بخش دوم اين سند نيز دستورات با توضيحاتي براي كمك به درك خواننده از اصول آنها ضميمه شده است. برخي از اين توضيحات شامل گرايشهاي برجسته، روشهاي جايگزين در اجرا و نمونه هايي است كه مي توانند در اجراي دستورات مفيد واقع شوند.
1- اطمينان از قوانين موثر و چارچوبي منظم در شكتهاي دولتي.
چارچوب قوانين و مقررات شركتهاي دولتي بايد به سطحي برسد كه رقابت آنها با شركتهاي خصوصي در جهت جلوگيري از انحراف بازار باشد. اين چارچوب بايد بر مبناي اصول حاكميت شركتي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه بوده و به طور كامل با آن مطابق باشد.
1-1 ميان عملكرد مالكيتي دولتي و ديگر عملكردهاي آن كه ممكن است بر شرايط شركتهاي دولتي تأثير گذار باشد خصوصاً نسبت به قوانين بازار بايد تفاوتي آشكار وجود داشته باشد.
1-2 دولتها بايد در جهت تسهيل اقدامات عملي و ساختار قانوني شركتهاي دولتي بكوشند. در اين چارچوب بستانكاران بايد مجاز به بيان ادعاهاي خود بوده و بتوانند به اجراي روندهاي ورشكستگي اقدام نمايند.
1-3 هرگونه مقررات و مسئوليتي كه لازم است شركتهاي دولتي نسبت به خدمات اجتماعي و فراتر از هنجارهاي عادي برعهده گيرند بايد كاملاً مطابق با قوانين و مقررات باشد. اين چنين مقررات و مسئوليتها بايد براي عموم نيز آشكار شده و هزينه هاي مرتبط با آن بايد شيوه اي روشن بيان گردند.
1-4 از شركتهاي دولتي نبايد انتظار اجراي كلي قوانين را داشت. ذينفعان، ازجمله رقبا بايد بتوانند در زمان نقض حقوقشان دسترسي مناسبي به جبران خسارت و قضاوت بي طرفانه داشته باشند.
1-5 چارچوب قوانين و مقررات بايد انعطافي مناسب براي تغيير در ساختار سرمايه ي شركتهاي دولتي در نظر گيرد تا شركت بتواند در زمان نياز به اهداف خود دست يابد.
1-6 شركتهاي دولتي براي دستيابي به سرمايه بايد با شرايطي رقابتي مواجه شوند. روابط آنها با بانكهاي دولتي بنگاه هاي مالي و ديگر سازمانهاي دولتي بايد صرفاً بر مبناي زمينه ي تجاري باشد.
2- دولت در نقش يك مالك
دولت بايد نقشي آگاهانه داشته و مالكي فعال باشد و با ايجاد سياستهايي واضح و با ثبات از اجراي حاكميت به روشي آشكار و مسئولانه و با تأثيرگذاري و خصوصيات حرفه اي مناسب در شركتهاي دولتي اطمينان يابد.
2-1 دولت بايد سياستي را تعيين و منتشر كند كه نشانگر اهداف كلي مالكيت دولتي، نقش دولت در حاكميت آن شركت و چگونگي اجراي سياستهاي مالكيتي باشد.
2-2 دولت نبايد در فعاليت روزانه ي شركتهاي دولتي دخيل باشد و لازم است به آنها جهت دستيابي به اهدافشان اجازه ي فعاليت مستقل دهد.
2-3 دولت بايد اقدامات هيئت مديره را در راستاي مسئوليتشان مجاز و استقلال آنها را محترم شمارد.
2-4 اجراي حقوق مالكيتي بايد به نحوي آشكار در دولت مشخص گردد. اين امر با تشكيل واحد هماهنگي و يا به طور مناسبتر با متمركزسازي عملكرد مالكيتي تسهيل مي گردد.
2-5 واحد هماهنگي و يا مالك بايد پاسخگوي نمايندگاني مثل نمايندگان مجلس بوده و روابطي مشخص با دولتمرداني معيين از جمله مؤسسات عالي حسابرسي داشته باشد.
2-6 دولت به عنوان مالكي فعال بايد حقوق مالكيتي خود را بر طبق ساختار كلي قانوني در هر شركت اجرا نمايد. نخستين مسئوليتهاي آن عبارتند از :
» شركت در جلسات سهامداران به عنوان نماينده و ارائه ي رأي بر سهام دولتي.
» ايجاد ساختاري مناسب و روندي آشكار در انتصاب هيئت مديره در شركتهايي كه كاملاً و يا قسمتي از آنها در مالكيت دولت است و همچنين حضوري فعال در انتصابات هيئت مديره.
» ايجاد سيستمي براي گزارش كه مي توان با استفاده از آن ارزيابي و نظارتي مستمر بر عملكرد شركت داشت.
» زماني كه ميزان مالكيت دولتي و سيستم قانوني مجاز بداند دولت بايد جلساتي مداوم با حسابرسان خارجي و سازمانهاي مشخصي از ناظران دولتي تشكيل دهد.
» از اينكه طرحهاي پاداش مي تواند منافع بلند مدت شركت را تأمين و متخصصاني با كفايت و شايسته را جذب كند اطمينان يابد.
3- رفتاري برابر با سهامداران.
دولت و سازمانهاي دولتي بايد حقوق سهامداران را شناخته و مطابق با اصول حاكميت شركتي سازمان OECD از رفتار مناسب با ايشان و دسترسي برابر به اطلاعات شركت براي همه ي آنها اطمينان يابد.
3-1 واحد سازماندهي يا مالك و شركتهاي دولتي بايد از تعامل برابر با تمام سهامداران اطمينان داشته باشند.
3-2 شركتهاي دولتي بايد ميزان بسيار بالايي از شفافيت را به سهامداران خود ارائه دهند.
3-3 شركتهاي دولتي بايد سياست فعال و پرتحركي را پيرامون ارتباطات و مشاوره با تمام سهامداران ايجاد كند.
3-4 به منظور توانمندسازي سهامداران خرد جهت شركت در تصميمات اساسي سازمان همچون انتخابات هيئت مديره، نحوه ي حضورشان در جلسات سهامداران بايد تسهيل گردد.
4- روابط با سهامداران.
مسئوليت شركتهاي دولتي در قبال سهامداران بايد طور كامل در سياست مالكيت دولتي وارد شده و اين سياستها نيز بايد ارائه ي گزارشي بر نوع رفتار با سهامدار را لازم بدانند.
4-1 دولت، واحدهاي هماهنگي و يا مالك، خود بايد به حقوق سهامداران كه در قانون و يا توافقات دوجانبه ايراد شده اند واقف بوده و بايد آنها را محترم شمارند و در اين رابطه نيز بايد به اصول حاكميت شركتي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه رجوع كنند.
4-2 شركتهاي دولتي بزرگ و يا ثبت شده نيز بايد همانند شركتهاي دولتي كه از اهداف مهم دولتي پيروي مي كنند، از روابط خود با سهامداران گزارشي تهيه كنند.
4-3 هيئت مديره ي سازمانهاي دولتي موظف به تعيين، اجرا و مكاتبه ي طرحهايي مطابق ضوابط اخلاقي درون سازماني هستند. اين ضوابط بايد بر مبناي هنجارهاي كشوري و منطبق با تعهدات بين المللي بوده و بايد در شركت و توابع آن نيز اجرا گردند.
5- شفافيت و آشكار سازي
سازمانهاي دولتي بايد ميزان بالايي از شفافيت را مطابق اصول حاكميت شركتي سازمان OECD ارائه دهند.
5-1 واحدهاي سازماندهي يا مالك بايد گزارشي جامع و متراكمي از شركتهاي دولتي ارائه دهند.
5-2 شركتهاي دولتي بايد روندي مناسب از حاسبرسي داخلي را ايجاد كرده و عملكردي از آن ترتيب دهند كه گزارشها به طور مستقيم به هيئت مديره، كميته ي حسابرسي يا سازماني معادل آنها ارائه مي گردند.
5-3 شركتهاي دولتي به خصوص سازمانهاي بزرگ بايد تحت حسابرسي خارجي به صورت سالانه و مستقل و بر مبناي استانداردهاي جهاني قرار گيرند. وجود كنترل خاصي از دولت جايگزين حسابرسي خارجي و مستقل نخواهد بود.
5-4 سازمانهاي دولتي بايد هم اندازه ي شركتهاي ثبت شده در بورس مورد بازرسي استاندارد قرار گيرند.
5-5 شركتهاي دولتي بايد اطلاعات خود را همانگونه گه در اصول حاكميت شركتي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه توصيف شده است آشكار نمايند و علاوه بر اين، بر مواردي كه توجه خاصي را از نظر مالكيت دولتي و عموم مردم مي طلبد، تمركز كند. اين اطلاعات مي توانند شامل موارد ذيل باشند:
» اظهارنامه اي واضح از اهداف و اقدامات انجام شده ي شركت به عموم مردم.
» ساختار مالكيت و ارائه ي رأي در شركت.
» هرگونه عوامل خطر و ارزيابيهاي انجام شده برا مديريت آنها.
» هرگونه كمكهاي مالي همچون ضمانتنامه هاي دولتي و تعهداتي كه از سوي شركتهاي دولتي پذيرفته شده اند.
» هرگونه مبادلات با واحدهاي مرتبط.
6- مسئوليت هيئت مديره در شركتهاي دولتي
هيئت مديره ي شركتهاي دولتي بايد قدرت، شايستگي و انصاف لازم را در انجام اقدامات استراتژيكي و نظارت بر مديريت دارا باشند. اين افراد بايد رفتاري صادقانه داشته و خود را در قبال اقداماتشان مسئول بدانند.
6-1 لازم است قدرت و مسئوليتي واضح و آشكار در قبال اقدامات شركت براي هيئت مديره ي شركتهاي دولتي در نظر گرفته شود. اين افراد بايد نسبت به مالكان كاملاً پاسخگو بوده، در جهت بيشترين نفع شركت قدرم گذارند و با تمام سهامداران رفتاري برابر داشته باشند.
6-2 اعضاي هيئت مديره ي شركتهاي دولتي بايد عملكرد خود را در امر نظارت بر مديريت و دستورالعملهاي استراتژيكي مطابق با اهداف تعيين شده توسط دولت و واحد مالكيتي قرار دهند. آنها بايد توانايي عزل و نصب رئيس دفتر اجرايي را داشته باشند.
6-3 هيئت مديره ي شركتهاي دولتي بايد به طريقي تركيب يابند كه بتوانند اقداماتي هدفمند و قضاوتي مستقل داشته باشند. بهترين روش اين است كه نقش رياست از رئيس دفتر اجرايي تفكيك گردد.
6-4 اگر حضور نمايده ي كاركنان در هيئت مديره الزامي است بايد مكانيزمي تعيين گردد كه تضمين مي كند اين حضور تأثيري مثبت داشته و به ارتقاي مهارت و تخصص موجود در هيئت مديره كمك خواهد كرد.
6-5 در صورت نياز، هيئت مديره ي شركهاي دولتي بايد كميته هاي خاصي جهت حمايت هيئت در انجام وظايفش خصوصاً در نظارت، مديريت ريسك و پاداش تشكيل دهد.
6-6 هيئت مديره ي سازمانهاي دولتي بايد جهت بررسي اقدامات خود ارزيابي هاي سالانه اي ترتيب دهد.
[1]– OECD Principles of Corporate Governance ، 2004.
2- Corporate Governance of State-Owned Enterprises: تحقيقي از كشورهاي عضو سازمان OECD در سال 2005. Privatizing State-Owned Enterprise, An Overview of Policies and Practices in OECD Countries”: سازمان OECD، 2003.
