خصوصی سازی در کشور های رو به رشد

در بیست سال گذشته خصوصی سازی به معنی انتقال اموال عمومی از طرف حکومت به بخش خصوصی، در دستور کار بیش از 120 کشور رو به رشد برای اصلاحات اقتصادی قرار داشته است.

تغییر مالکیت، در اداره مؤسسات تغییرات اساسی ایجاد می کند. در عین حال کارآمدی و بازده این مؤسسات بهتر شده، و در انگیزه های کاری و ساختار آنان بهبود حاصل می شود.

این نوشته به بررسی این تجربه می پردازد، و روی تأثیر خصوصی سازی بر بهبود اداره و بازدهی مؤسسات تمرکز می نماید. البته بسیاری مطالب ناگفته هم باقی می ماند.

لغات کلیدی: خصوصی سازی، اداره شرکت ها، بازده، کشورهای رو به رشد

مقدمه و بخش نخست

در دو دهه گذشته در کشورهای رو به رشد، خصوصی سازی به معنی فروش مؤسسات متعلق به حکومت به بخش خصوصی، یکی از عناصر کلیدی هر اصلاح اقتصادی بوده است. هدف اصلی از این کار کاهش نقش دولت به عنوان فعال اصلی عرصه اقتصاد، و کمک به پیدایش بخش خصوصی پویا است. براین اساس، اصلاح اقتصادی عامل تغییر مالکیت و روش اداره شرکت ها و انگیزه های کار می گردد، و در نتیجه بازده مؤسسات را ارتقاء می بخشد.

این نوشته بر سال های1988– 2005 میلادی تمرکز می کند و نشان می دهد که چگونه در این سال ها

خصوصی سازی با اصلاح روش های اداره شرکت ها، بازده مؤسسات اقتصادی را در کشورهای رو به رشد بهبود بخشیده است.

البته در اغلب این کشورها این فرآیند به جای انتخاب آگاهانه، بیشتر با توصیه و تحت نظارت مؤسسات بین المللی چون بانک جهانی و صندوق بین المللی پول انجام شده است. خصوصی سازی در این کشورها به ویژه در دهه 1990 بسیار گسترده بوده است. البته این امر بعد از بحران در اوایل قرن بیستم و یکم در کشورهای آسیایی، آهسته تر شد. اما به نظر می رسد از سال 2004 به بعد، مجدداً شتاب گرفته است. به همین دلیل تمرکز روی سال های 1988تا 2005 بجا است. زیرا این افت و خیز را در برمی گیرد.

جستار ما از چند جهت با پژوهش های قبلی تفاوت دارد. نخست آنکه پس از مقاله مهم مگینسون و نتر در مورد خصوصی سازی مبتنی بر داده های تجربی که در سال 2001 منتشر شد، اکثر نوشته ها تحت تأثیر این مقاله فرار دارند. همچنین از داده های آن و روش مبتنی بر داده ها، استفاده کرده اند.

در حالی که از آن سال تاکنون تعداد معتنابهی از پژوهش های موردی انجام گرفته که در آنها به مباحثی چون تأثیر ساختار قانونی، طراحی سیاست های حفاظتی قانونی برای سرمایه گذاران، پایگاه های اطلاعاتی مشترک میان کشورها، و نحوه اداره سیاسی و تأثیر آن بر خصوصی سازی پرداخته شده است.

در پنج سال گذشته در مقالات مربوط به خصوصی سازی، توجه به این مباحث جدید به طرز قابل ملاحظه ای افزایش یافته است. زیرا توجه به این زمینه ها راهنمای خوبی برای دولت هایی به شمار می رود، که در جهان رو به رشد به خصوصی سازی مبادرت می کنند. ما از این مباحث جدید بهره گرفته ایم. (۱)

نکته دوم و مهم تر اینکه جستار ما با پژوهش اخیر مگینسون و ساتر (2006) که روند خصوصی سازی و شاخصه های آن را بر پایه اطلاعات بانک جهانی طی سال های1999 – 1988 تجزیه و تحلیل کرده اند، تفاوت دارد. زیرا ما به طور اخص اطلاعات مربوط به نحوه توزیع جغرافیایی صنایع خصوصی شده را خلاصه کرده ایم.

همچنین پاره ای از ابعاد مهم خصوصی سازی در رابطه با طراحی برنامه های خصوصی سازی شامل زمان بندی، گام های اجرایی، گستره کنترل نقل و انتقالات، روش سلب مالکیت، و انباشتگی سهام را، مورد توجه قرار داده ایم. درعین حال تفاوت های بنیادی میان کشورها در خصوص درجه توسعه یافتگی، میزان بدهکار بودن، و مبانی حقوقی را هم مد نظر داشته ایم.

این نحوه تجزیه و تحلیل ما را قادر ساخته، تا فهم درستی از میزان عمق و وسعت خصوصی سازی

در مرحله اجرا داشته باشیم. ما با بررسی تجربی تأثیرات خصوصی سازی بر کارکرد مؤسسات، به روشنی تفاوت های منطقه ای را هم توضیح داده ایم. بنابراین در واقع با این کار، پژوهش مگینسون و ساتر (2006 ) را تکمیل کرده ایم.

همچنین با بررسی تأثیر خصوصی سازی بر روش های اداره شرکت ها با استفاده از اطلاعات مربوط به سطح خصوصی بودن مالکیت مؤسسات، پژوهش مگینسون و ساتر (2006 ) را تکمیل کرده ایم. پژوهشی که عمدتاً بر تأثیرات خصوصی سازی بر وضع مالی و کارکرد اجرایی مؤسسات، تکیه دارد.

این نوشتار نیم نگاهی هم به پژوهش های نوپای تأثیرات منطقه ای و اجتماعی خصوصی سازی می اندازد.

بخش دوم

برنامه های خصوصی سازی در کشورهای رو به رشد: اهداف و طراحی ها

منطق مالکیت دولتی

مدافعین مالکیت دولتی معمولاً با استفاده از مقوله منافع عمومی، اظهار می دارند که مؤسسات در تملک حکومت پاسخ مناسبی به شکست اقتصادی بازار در صنایع غیررقابتی، و یا در حوزه هایی هستند که عوامل خارجی و غیراقتصادی وجود دارند )آتکینسون و استیگ لیز 1980، شاپیرو و ویلیگ1990).

به عقیده شلیفر و ویشنی (1994) مؤسسات در تملک حکومت به این دلیل توسط دولت ها کنترل می شوند که بتوانند رفاه اجتماعی بیشتری را تأمین، واز این طریق سودجویی صرف بخش خصوصی را تعدیل کنند. این امر به ویژه در مواقعی مصداق دارد که یا این بخش خصوصی به صورت انحصاری در می آید، و یا عوامل بیرونی میان منفعت اجتماع و بخش خصوصی تضادی پدید می آورد. بنابراین مؤسسات در تملک دولت با بازده بهتر تولیدی و قیمت گذاری با سود حداقلی، ابزار مناسبی برای چاره درد ناکامی های اقتصاد بازار می شوند.

به قول گوریف و مگینسون (2006) فلسفه عمومی، رایج، و مورد قبول سوسیال دموکرات ها برای پافشاری بر توسعه مالکیت دولتی، همانا نیاز راهبردی (استراتژیک) بر کنترل مواضع کلیدی اقتصاد هر کشور است.

اهداف خصوصی سازی

برای فهم بهتر اهداف خصوصی سازی نیازمند پاسخ به این پرسش هستیم، که چه چیزی مالکیت دولتی را شکننده می سازد؟ بدون شک مهم ترین ضعف این نوع مالکیت، بازده کم و سقوط ارزش است. نظریه (تئوری) اقتصادی خصوصی سازی مبتنی بر دو بخش اساسی است، که کاهش بازده مؤسسات دولتی را توضیح می دهد.

بحث اول مبتنی بر دخالت بیش از اندازه سیاست در تصمیم گیری های مؤسسات دولتی است) شلیفر و وشینی 1994). چراکه مدیران دولتی معمولاً اهدافی سیاسی را دنبال می کنند، که الزاماً با اهداف اقتصادی منطبق نیستند. حداکثر سازی اشتغال و دستمزدها، توسعه سرمایه گذاری در مناطقی غیراقصادی که به دلایل سیاسی مورد توجه حکومت هستند، تضمین امنیت ملی، تأمین کالا و خدمات ارزان قیمت و گاهی زیرقیمت تمام شده، و حتی تولید کالاهای غیرضروری، همگی از مواردی هستند که برای سیاستمداران در جهت اهداف سیاسی و تداوم قدرتشان کارایی دارند.

پرسشی که در اینجا پیش می آید، این است که چرا مدیران اقتصادی به خواسته های سیاستمداران تن در می دهند؟ بویکو و دیگران (1993) در تجزیه و تحلیل خود پیرامون رابطه مدیران و سیاستمداران، جواب ظریفی به این پرسش می دهند. آنها در پژوهش خود توجه کرده اند که جز در اقتصادهای صد درصد دولتی، مدیران به طور طبیعی مجری بی چون و چرای اوامر سیاستمداران نیستند. بلکه در واقع در فرآیند تصمیم سازی برای شرکت ها، یک نوع معامله دوطرفه میان مدیران و سیاستمداران برقرار می شود. این معامله به شکل پرداخت یارانه و یا مزایای غیرمستقیم و بودجه های پنهان از طرف سیاستمداران به شرکت ها، و به منظور همراه سازی مدیران با خواسته های آنان جلوه گر می شود.

اما ایراد دوم به مؤسسات متعلق به دولت، به ناکارآمدی این مؤسسات از منظر مدیریتی برمی گردد. ویکرز و یارو (1988 ) در پژوهش ابتدایی خود از رفتار مدیران دولتی به این نتیجه رسیده اند که کمبود انگیزه در میان ایشان و احتیاط بیش از اندازه آنها برای پیگیری اهدافشان، از مهم ترین عوامل برای ناکارآمدی مؤسسات دولتی است. اگرچه این دیدگاه بر دلایل دست به عصا حرکت کردن و کندی مدیران دولتی انگشت می گذارد، اما در واقع با مبحث اول هم ارتباط دارد. زیرا به نوعی نشان می دهد که احتیاط این مدیران، تا حدی به خواسته های سیاستمداران هم بر می گردد.

شلیفر و ویشنی (1997) در بررسی علل ناکارآمدی مؤسسات متعلق به دولت، در نوشته خود پیرامون چهارچوب نظری (تئوریک) مؤسسات، این دو دیدگاه سیاسی و مدیریتی را باهم ترکیب کرده اند. سلسله بحث های این دو نشان می دهد که نبود انگیزه های مالکیتی برای مدیران، جداسازی مالکیت متعلق به دولت، و نظارت) از طرف سیاستمداران)، باعث ایجاد مشکلات شرکت ها می شود.(۲)

همچنین مدیران دولتی اکثراً به دلیل انحصارات حکومتی، تحت فشارهای بازار آزاد و رقابتی مانند قیمت سهم شرکت در بازار بورس، تولید، و بازار مدیریت نیروی انسانی، قرار ندارند. اما در مقابل، دغدغه همسویی با اهداف سیاسی بوروکرات های حکومتی را دارند. بنابراین موقعیت آنها برخلاف وضعیت مدیران بخش خصوصی می باشد.

هر سه دیدگاه مطرح شده در بالا در این مورد مشترکند و پافشاری می کنند، که عامل نفوذ سیاسی سیاستمداران بر مدیران دولتی، اصلی ترین دلیل ناکارآمدی شرکت های دولتی هستند. کمااینکه بویکو و دیگران (1993 : ص143) توجه می دهند که مؤسسات دولتی از آن رو ناکارآمد هستند، که ناکارآمدیشان در خدمت اهداف سیاستمداران قرار دارد.

اگر از این زاویه بنگریم، آنگاه باید خصوصی سازی را همچون امکانی برای غیرسیاسی کردن مؤسسات متعلق به دولت و در نتیجه بهبود کارآمدی آنها تعریف کنیم.(٣) در بحثی که بویکو و دیگران ( 1993) مطرح می کنند، هدف غایی خصوصی سازی به صورت تغییر شرایط حاکم بر روابط میان سیاستمداران و مدیران شرکت ها، تعریف می شود. به گونه ای که پرداخت یارانه برای ناکارآمدی شرکت های دولتی را، برای سیاستمداران پرهزینه می سازد.

بعلاوه مدیران مسیر هموارتری را برای تعقیب اهداف سیاستمداران طی می کنند، و می توانند دست به تجدید ساختار مؤسسات خود بزنند. در عین حال، خصوصی سازی احتیاطات بیش از اندازه مدیریتی را هم اصلاح می کند ( یارو 1986، و ویکرز و یارو 1991). چنین اصلاحی به ویژه در عرضه سهام شرکت های خصوصی شده در بازار بورس، مصداق دارد. چراکه به دلیل لزوم ارائه عمومی اطلاعات شرکت و دستاوردهای مدیریتی بازار کار، انگیزه های کاری مدیران را اصلاح می کند. همچنین سبب تعدیل احتیاطات بیش از اندازه مدیران دولتی نیز، می شود.

بعلاوه خصوصی سازی از طریق انتقال کنترل و حق گردش وجوه نقد به سرمایه گذاران خصوصی و یا مدیران برای تغییر مناسبات میان سیاستمداران و مدیران شرکت ها، بر روابط میان مالیات دهندگان (مالکین واقعی شرکت های دولتی) و سیاستمداران ) کنترل کنندگان این شرکت ها( تأثیر می گذارد. این روند تأثیر بزرگتری هم بر سوددهی و کارآمدی شرکت ها دارد (شیفلر و ویشنی 1997).

دولت هایی که درصدد خصوصی سازی هستند، برای سرعت بخشی به روند بالا بردن بازده و تجدید ساختار مؤسسات متعلق به حکومت (۴) معمولاً اقداماتی را انجام می دهند که اهم آنها از این قرار است:

* توسعه و تقویت بخش خصوصی (۵)

* کوچک سازی ابعاد بخش دولتی و کاهش دخالت دولت در اقتصاد

* افزایش راندمان در اقتصاد کلان کشور) در تولید یا تخصیص( ، سرعت بخشی به رشد اقتصادی، و

کاهش کسر بودجه دولت از طریق تسویه حساب بدهی های مؤسسات دولتی

* حذف یارانه ها برای مؤسسات متعلق به حکومت از یک سو، و افزایش درآمدهای دولتی از طریق

عوارض بر فروش و مالیات بردرآمد شرکت های توانای بخش خصوصی از سوی دیگر

* وسعت بخشی به مالکیت خصوصی که می تواند در جهت ارتقای دموکراسی عمل کند، و تشویق توسعه بازارهای سرمایه (٦)

تجربه خصوصی سازی نشان می دهد که دولت ها بسته به شرایط اقتصادی، سیاسی و یا فرهنگی کشورها، بر یک یا چند محور از موارد بالا بیشتر تأکید می کنند. (۷)

طراحی برنامه های خصوصی سازی:

دستیابی به اهداف پیچیده و متنوع خصوصی سازی در کشورهای رو به رشد، مستلزم اجرای روش های متنوع برای این کار است. این روش ها عبارتند از: مزایده، عرضه سهام در بازار بورس، فروش خصوصی به افراد، توزیع سهام در میان مردم یا گروه هایی از آنان، فروش از طریق مذاکره، واگذاری مدیریت به شرط تملک، و قراردادهای پیمانکاری مدیریت) بانک جهانی2001 ). انتخاب هریک از روش های فوق برای حکومت ها، تصمیمی سخت اما در هر مورد تعیین کننده است.

مگینسون و نتر (2001) 9 عامل زیر را، برای انتخاب هریک از این روش ها دخیل می دانند:

* تاریخچه مالکیت شرکت دولتی

* موقعیت اعتباری و رقابتی مؤسسه متعلق به دولت

* دیدگاه عقیدتی (ایدئولوژیک) دولت نسبت به بازار و قوانین

* گذشته، حال،% و آینده بالقوه ساختار قانونی در کشور

* میزان نیاز به تسویه حساب با گروه های مهم ذینفع

* میزان توانایی و تعهد دولت ها به شناسایی حقوق مالکیت سرمایه گذاران پس از انتقال مالکیت

* شرایط بازار سرمایه و وجود ساختارهای نهادینه برای اداره شرکت ها در کشور

* تنوع سرمایه گذاران بالقوه

* تمایل دولت برای اجازه دادن به شرکت های خارجی برای تملک شرکت ها در حوزه های مختلف

غیر از مسئله انتخاب یکی از روش های فوق، دولت ها در جریان خصوصی سازی با سه تصمیم کلیدی زیر نیز مواجهند:

* کنترل مسیر انتقال مالکیت

* تخصیص سهام

* قیمت گذاری

به نوشته جونز و دیگران (1999) کنترل مسیر انتقال مالکیت به سه عامل زیر بستگی دارد:

نخست اینکه مؤسسه متعلق به دولت باید یک جا، و یا از طریق فروش تدریجی سهام طی ماه ها و یا سال ها خصوصی شود.

دوم اینکه اگر انتقال مالکیت به تدریج وارد دوره های مختلف شود، میان قسمت هایی که اول واگذار می گردند با قسمت های بعدی، چه نسبتی برقرار است.

سوم اینکه پس از واگذاری سهام، آیا محدودیتی در اداره شرکت وجود خواهد داشت؟ مثلاً آیا دولت بخشی از سهام را به صورت سهام ممتازه برای کنترل مدیریتی و تصمیم گیری شرکت حفظ می کند؟

تصمیم گیری برای تخصیص سهام، به تصمیم برای اختصاس سهام به هریک از گروه های مختلف سرمایه گذاران) به عنوان مثال، افراد خصوصی، کارمندان شرکت، مؤسسات محلی( بستگی کامل دارد. همچنین به اینکه آیا محدودیتی برای عرضه سهام به پاره ای از سرمایه گذاران) مثلاً به گروه های تجاری، سرمایه گذاران خارجی) وجود دارد یا نه، وابسته است.

تصمیم گیری در خصوص قیمت فروش سهام هم، به دو عامل بستگی دارد:

اول به روش قیمت گذاری، به معنی یکی از روش های مزایده جایگزینی با بخش خصوصی، و ارائه قیمت ثابت (۸)

دوم تخفیف، هم در مبلغی که به عنوان قیمت ثابت فروش اعلام می شود، هم در زمانبندی فروش، وهم در پرداخت (۹)

پانویس ها
_____________________________________________________

۱– مگینسون و نتر (2001) و یانکوف و مورل (2002) در مورد خصوصی سازی در جهان و اقتصادهای در حال گذار، تحقیقات گسترده ای کرده اند.

۲– شلیفر و ویشنی) 1997) رابطه میان جامعه )مالیات دهندگان) و سیاستمداران در مؤسسات متعلق به دولت را چنین شرح می دهند: موقعیتی که در آن سیاستمداران بدون حق کنترل جریان نقدینگی که باید در میان مردم پخش شود، حقوق کنترل متمرکز را برای خود نگه می دارند .

٣– تعریف دیگر به جای غیر سیاسی کردن، شرکتی کردن مؤسسات متعلق به دولت است. به این معنی که کنترل این مؤسسات از سیاستمداران به مدیران منتقل شود. بویکو و دیگران (1996) استدلال می کنند چنین اقدامی این عملکرد را برای سیاستمداران پرهزینه می سازد، که مدیران را برای اعمال نظریات خود در اختیار بگیرند. در نتیجه، راه تجدید ساختار اقتصادی هموار می شود .

در کشورهای رو به رشدی که سیاستمداران نفوذ زیادی دارند، خصوصی سازی نمی تواند چون محرکی قوی برای تجدید ساختار اقتصادی مؤثر واقع شود .در چنین وضعیتی خط مشی های دیگری که ممکن است به جای خصوصی سازی کارآیی مؤسسات متعلق به دولت را بالا ببرند، رقابتی کردن و ساده سازی قوانین اقتصادی هستند) یارو1986 ، ویکر و یارو 1991).

۴– خصوصی سازی برای مؤسسات خصوصی شده، منابع جدید اعتباری، فناوری به روز، روش های نوین اداره شرکت از طرف سرمایه گذاران (یعنی صاحبان سهام عمده، سرمایه گذاران خارجی، مؤسسات حقوقی سهامدار)، و گروه های جدید و ماهر مدیریت و مجری به ارمغان می آورد.

۵– خصوصی سازی با کاهش کمک های دولتی به مؤسسات متعلق به حکومت که به صورت یارانه ها و دسترسی به منابع بلاشرط سرمایه و آورده های غیرنقدی تأمین می شود، راهکارهای بازار و شرایط رقابتی را در اقتصاد تقویت می کند. این مسیر، در نهایت به تقویت بخش خصوصی می انجامد.

۶– در مورد تأثیر خصوصی سازی بر اقتصاد کلان، پژوهش های متعددی به عمل آمده است. مثلا دو تحقیقی که توسط بارنت (2000) و دیویس و دیگران (2000) با تأمین اعتبار از سوی صندوق بین المللی پول به عمل آمد، در باره بررسی تأثیرات خصوصی سازی بر رشد اقتصادی کشورها می باشند. همچنین گویای آنند که درآمدهای حاصل از خصوصی سازی به جای خرج شدن توسط دولت ها، پس انداز می شوند.

بوچکووا و مگینسون (2000) با بررسی تأثیرات خصوصی سازی بر بازار بورس و توسعه مدل های مالکیتی، دریافته اند که خصوصی سازی به طرز چشمگیر و معناداری بر این دو امر مؤثر است.

در همین مسیر پژوهشی، پروتی و وان اویجن (2001) نشان می دهند که پذیرش مخاطره (ریسک) سیاسی خصوصی سازی از سوی سیاستمداران و تداوم آن، عامل کلیدی برای ظهور بازارهای سهام جدید در کشورهای رو به رشد هستند.

۷– رامامورتی (1992) نشان می دهد که خصوصی سازی بیشتر توسط کشورهایی دنبال می شود که کسری بودجه بالا، بدهی خارجی زیاد، و اتکای فراوان به مؤسسات بین المللی مثل بانک جهانی و صندوق بین المللی پول دارند.

ویلالونگا (2000) خاطر نشان می کند، که البته متوقعیم خصوصی سازی باعث افزایش کامل بازدهی مؤسسات شود. اما گاهی که اهداف دیگر خصوصی سازی در اولویت نخست قرار می گیرند، ممکن

است نیل به هدف افزایش بازدهی مؤسسات را دور از دسترس سازند .به عنوان مثال گاهی دولت ها به دلیل اهداف کوتاه مدت سیاستمداران، با شتاب بخشیدن به خصوصی سازی، دنبال درآمدهای حاصل از فروش کارخانجات هستند. اما اگر این سرعت بخشی به خصوصی سازی بدون فراهم ساختن سایر شرایط اقتصادی مناسب برای فعالیت بخش خصوصی به عمل آید، تأثیر معکوس گذاشته و منجر به کاهش تولیدات صنعتی و تضعیف عملکرد آن ها می شود.

۸– دونتر و مالاتستا (1997 ص 1661) این سه روش قیمت گذاری را این گونه تعریف می کنند. مزایده یعنی این که خریداران برای خرید سهام مؤسسه متعلق به دولت قیمت پیشنهادی برای هر سهم و تعداد سهامی را که می خواهند بخرند، به طور علنی ارائه می دهند.

جایگزینی بخش خصوصی، یعنی این که دولت دارایی اش را به یک شرکت خصوصی یا گروهی از شرکت ها مستقیماً واگذار می کند.

ارائه قیمت ثابت، یعنی این که دولت قیمتی را برای سهام معین می کند و خریداران تقاضانامه هایشان را برای تعداد سهامی که متقاضی هستند، ارائه می دهند .

۹– دونتر و مالاتسیا (1997 ) و جونز و دیگران ) 1999) با تمرکز کردن بر روش های قیمت گذاری و الزامات آن، به تجزیه و تحلیل تجربی سه نوع تصمیم گیری بالا در باره قیمت می پردازند. هر دو تحقیق شواهدی را از تخفیف در قیمت نشان می دهند .به خصوص جونز و دیگران نشان می هند که تخفیف دادن در قیمت اولیه سهام، با اهداف سیاسی و اقتصادی دولتی متناسب است که قصد خصوصی سازی دارد.