از میان برداشتن فاصله اجرایی بین قانون و عمل

16 ژانویه 2017 | :دسته بندی مقالات اصلی

مرکز بین المللی تجارت خصوصی و سازمان یکپارچگی جهانی

بهبود حاکمیت شرکتی

نویسندگان

آنا نادگرودکیویچ

مسئول برنامه جهانی سی آی پی ئی

میکو ناکا گاکی

مسئول برنامه جهانی سی آی پی ئی

مارکو تامیسیک

یکپارچگی جهانی

یکپارچگی جهانی یکپارچگی جهانی/ Global Integrity آزمایشگاهی نوآورانه می باشد، که پژوهش های سطح بالا تولید می کند، و پیشرفته ترین فناوری جهت پیشبرد یک شبکه جهانی برای اصلاحات خصوصی، مدنی، و دولتی به وجود می آورد، که در پی افزایش شفافیت و پاسخگوبودن دولت هاست. یکپارچگی جهانی در سطوح ملی، ذیل ملی، و بخشی کارکرده، و موجودیت و تأثیرگزاری عملکرد ضدفساد و یافتن راه های نوین برای بهبود کیفیت حاکمیت شرکتی در بسیاری از کشورهای جهان را مورد ارزیابی قرار داده است. www.globalintegrity.org حق انتشار مجدد و نسخه برداری برای مرکز بین المللی تجارت خصوصی، و یکپارچگی جهانی محفوظ است.

بهبود حاکمیت شرکتی: از میان برداشتن فاصله اجرایی بین قانون و عمل

 

فهرست

پیشگفتار

1- تعیین و اندازه گیری فاصله اجرایی

2- منابع فاصله اجرایی

3- غلبه بر فاصله اجرایی

4- نتیجه گیری: فواید از میان برداشتن فاصله اجرایی

پانویس ها

پیشگفتار قوانین دقیق و بی عیب و نقص کلید بنیانی و اساسی حاکمیت شرکتی دمکراتیک و توسعه اقتصادی در همه کشورها هستند. اما تنظیم این قوانین تنها نیمی از قضیه می باشد. زیرا نیم دیگر و چالشی تر آن احراز اطمینان از چهارچوب قانونی جهت اجرای کامل و مناسب این قوانین است. چراکه بسیار پیش می آید، که عمل تصویب چهارچوب قانونی به خودی خود به عنوان پایان تلقی می گردد. بنابراین فرض می شود، قوانین به اجرا درآمده و خدمات ارائه شده اند. همچنین بسیار پیش می آید که این حقیقت مورد غفلت قرار می گیرد، که حاکمیت شرکتی چیزی بیش از تصویب قوانین است. بازهم بسیار پیش می آید که شهروندان، کسب و کارها، و جامعه مدنی، شاهد تفکر آرزومندانه تأکید بر راه حل های قوانینی هستند، که در مرحله عمل شکست می خورند. چراکه انگیزه ها برای اجرا، دستخوش تغییر می شوند. این پدیده فاصله اجرایی نام دارد، و تفاوت بین راه حل هایی که در اسناد قانونی پذیرفته شده اند، و اجرای واقعی آنها در عمل می باشد. این فاصله بر کشورهای سراسر جهان تأثیر می گزارد، و ایجاب می کند قوانینی درهمه سطوح دولت ها به تصویب برسند. زیرا در سطح محلی شهروندان اغلب تأثیرات آن را به دردناکترین شکل احساس می کنند. چراکه این فاصله مستقیما بنیان زندگی آنها را تضعیف می نماید. همچنین زمانی که مقررات نوشته شده در کتاب قانون به عمل درنمی آیند و مقررات مهم اقتصادی اجرا نشده باقی می مانند، اعتبار مقامات محلی خدشه دار می شود، مخاطره فساد افزایش پیدا می کند، و محیط مطلوب کسب و کارهای کوچک و کارآفرینی به سختی فراهم می آید. در نهایت راه پرداختن به حل و فصل فاصله های اجرایی، پیشگیری از به وجود آمدن آنها از طریق ایجاد چهارچوب قانونی و اجرایی است، که شامل راهکار تحلیل های هزینه- سود لوایح پیشنهادی، و از طریق همخوان کردن قوانین گوناگون در اجرا می باشد. این راه حل همچنین در تقویت ستون های یکپارچگی در حاکمیت شرکتی برای ایجاد سیسمتی است، که در آن ساختار انگیزه برای مقامات دولتی و سایر نقش آفرینان اجتماعی بگونه ای می باشد، که قوانین از همان ابتدا دقیق و بی عیب و نقص ساخته شوند. همچنین اراده سیاسی، ظرفیت دولت، و پشتیبانی جامعه برای اجرای آنها، وجود داشته باشد. مرکز بین المللی تجارت خصوصی (سی آی پی ئی) و یکپارچگی جهانی از کار کردن در مورد این مسئله، تجربیات دست اول دارند. بنابراین این جزوه هم شامل تجربیات این دو سازمان، و هم شامل پژوهش، و بهترین عملکردهاست. کمااینکه سی سالی می شود که سی آی پی ئی جهت تقویت حاکمیت شرکتی دمکراتیک و اقتصادی، با اتاق های بازرگانی، اتحادیه های صنفی، و سایر سازمان های بخش خصوصی سراسر جهان، همکاری کرده است. طرف های سی آی پی ئی نیز با کمک به بهبود کیفیت چهارچوب های قانونی و مدنظر قرار دادن حل و فصل فاصله های اجرایی در سطوح ملی و محلی همکاری نموده اند. این تجربه گسترده زمینه درک چالش های به جامانده از پرداختن به حل و فصل این فاصله ها را فراهم می نماید. سازمان یکپارچگی جهانی هم از طریق گزارش سالانه جهانی خود، تجربه منحصربفرد و مکمل ردگیری روندهای حاکمیت شرکتی و فساد در سراسر جهان را به میان می آورد. گزارشی که راهنمایی حیاتی برای حاکمیت شرکتی خوب و مناسب، و راهکارها و مؤسسات ضدفساد در کشورهای سراسر جهان است. حاکمیت شرکتی خوب و مناسب زمینه های بازارهای باکفایت و کارآمد، و ارائه خدمات دولتی باکفایت و کارآمد را فراهم می کند. این سازمان از طریق روش کاری خود در پی یک بخش خصوصی است که به جای آزمند بودن، باتوجه و پاسخگو باشد. همچنین همزمان با پرداختن به حل و فصل چالش های پیچیده خطمشی دولتی، از طریق تقویت شهروندان از ظرفیت ارتقاء رشد اقتصادی برخوردار باشد.   از میان برداشتن فاصله اجرایی در هر کشوری مستلزم راه حل های متفاوت است. همچنین باید برای مؤثر بودن در هر موقعیت منفرد، راه حل مناسب همان موقعیت درنظر گرفته شود. این جزوه برآن است که دریابد، چرا فاصله اجرایی رخ می دهد؟ همچنین برخی وضعیت ها و روش ها جهت سه موردی را که سرمایه گذاران کلیدی برای حل مشکل دولت ها، بخش خصوصی، و جامعه مدنی به آنها نیاز دارند، ارائه می دهد. در عین حال شامل موارد دست اول خبرنگاری در این مورد است، که چگونه فاصله اجرایی می تواند برای حاکمیت شرکتی محلی و توسعه چشم اندازهای کشورهای سراسر جهان زیانبار باشد؟ البته وضعیت ها و روش هایی که در اینجا مورد بحث قرار می گیرند، قابل عمل برای سطوح گوناگون دولت ها هستند. اما باتوجه به اهمیت نقشی که حاکمیت شرکتی خوب و مناسب محلی در ایجاد دمکراسی هایی که ارائه می دهد بازی می کند، تمرکز ویژه این جزوه بر فاصله های اجرایی در سطح محلی می باشد. فزون بر این دلایل تداوم و ماندگاری فاصله های اجرایی در سطح ملی ریشه دارتر، و در نتیجه تغییر آن مشکل است. در واقع ایجاد توان و انرژی لازم برای اصلاحات در سطحی کوچکتر از دولت ها مانند شهردای ها، و دولت های استانی و یا منطقه ای، که در آنها درس های این جزوه می توانند با تمایل بیشتر مورد استفاده قرار بگیرند، آسان تر می باشد.

1- تعیین و اندازه گیری فاصله اجرایی معنی فاصله اجرایی چیست؟

تعریف ساده فاصله اجرایی تفاوت بین قوانین نوشته شده در کتاب ها، و چگونگی اجرای آنها در عمل است. فاصله ای که می تواند بر قوانین و مقررات صحنه های گوناگون زندگی از خدمات تحویل کالای مورد نظر گرفته تا محیط کاری، تأثیر بگزارد. در نهایت اگر بتوان در مورد اجرای نامناسب قوانین و مقررات پیگیری کرد، اغلب به این نتیجه می رسیم که وجود چنین فاصله ای در جاهای کلیدی حاکمیت شرکتی مانند پاسخگو بودن دولت، شفافیت، و اشتباهات شهروندان، سبب این امر می باشد. پرداختن به حل و فصل چنین فاصله ای در اینگونه جاها سبب ایجاد چند فرانمایه سودمند می شود، که در مورد امکان بالقوه به وجود آمدن چنین فاصله هایی در بسیاری از صحنه های دیگر چیزهای زیادی نشان می دهد. و این دقیقا همان گام های سازمان نامبرده به منظور برجسته سازی و نشان دادن اهمیت بهبود کیفیت چهارچوب اجرای کامل و مناسب قوانین، و عملا امحای فاصله مورد اشاره است. تا همین اواخر واژه فاصله اجرایی اغلب برای چندین مورد خاص مانند تحویل ناکافی نوآوری ها در بیمه خدمات درمانی ارائه شده به مردم کشورهای رو به توسعه اطلاق می گردید. اما این فاصله در خطمشی سازی نیز عاملی کلیدی است، و اهمیتش کاملا بدیهی می باشد. چراکه اگر دولت دقیقا بداند چه قوانینی باید به اجرا درآیند اما اداره ای که موظف به اجرای این قوانین است از اراده و یا توانایی این کار برخوردار نباشد، دستاورد چندانی وجود نخواهد داشت. زیرا فضای بین انگیزه پشت تصویب قوانین و اینکه در واقعیت از هدف چه برداشتی شود، تأثیرات خطمشی را تعیین می کند (1). وقتی خطمشی تنها روی کاغذ باقی می ماند و اجرا نمی شود یا اینکه بگونه ای مناسب به اجرا درنمی آید، این فاصله معمولا زیر سلطه مقررات (دست و پا گیر) اداری میان در پیش گرفتن یک خطمشی و نتایج این خطمشی، تبدیل به فاصله اجرایی می شود. از هنگام ارائه گزارش سازمان یکپارچگی جهانی (2) این مقوله در شمار زیادی از نمایه های کیفیت ضدفساد و راهکار پاسخگو بودن در کشورهای سراسر جهان، درهر دو سطح محلی و ملی و همچنین بخش های گوناگون، برای شرح ناهمخوانی بین قوانین و اجرای آنها مورد استفاده قرار گرفته است. در سال 2007 سازمان مورد اشاره انتشار ارزیابی های فاصله اجرایی برای هرکشوری را که در موردش تحقیق می کرد، آغاز نمود. گزاش های این سازمان هم حاکمیت شرکتی خوب و مناسب و هم قوانین ضدفساد، و اجرای عملی و قانونی این قوانین را ارزیابی می کند. همچنین دقت به عمل می آورد که آیا شهروندان می توانند، به شکلی مؤثر به قوانین ضدفساد دسترسی داشته باشند، و از حفاظت و حراست این قوانین بهره مند شوند؟ در این متن “فاصله اجرایی” به تفاوت بین حواشی چهارچوب قانونی حاکمیت شرکتی خوب و مناسب و ضدفساد، و اجرای عملی و واقعی این چهارچوب قانونی دلالت دارد. این تصویر که نشانگر شرایط ستون های بنیادین سازمان مورد اشاره در هر کشور و یا محل مورد آزمایش است، به نوبه خود دیدگاه های ارزشمندی در مورد چرایی وجود فاصله اجرایی در سایر زمینه های قانونگزاری و اجرای قوانین فراهم می آورد. یافته ها در همه جا به شکلی شگفت انگیز به یکدیگر شباهت دارند: در کشورهایی که نیازمند اصلاحات ساختاری واقعی هستند، مشکل اغلب چهارچوب قانونی نیست. کمااینکه بسیاری از کشورها چهارچوب های قانونی ای دارند، که در اصل باید به آنها اجازه دهند اصلاحات اجتماعی زیادی را به اجرا درآورند. همچنین عملکرد روزانه دولت را برای شهروندان عادی مفید سازند. اما درست به همان تعداد کشور دچار عارضه فاصله اجرایی هستند. زیرا کار قانونگزاری انجام شده، اما در هنگام اجرا ثمری ندارد. بنابراین بدون اجرای خوب و مناسب قوانین به تصویب رسیده، وجود آنها هیچ تأثیر واقعی بر زندگی مردمی ندارد، که باید از این قوانین بهره مند شوند. پژوهش ها نشانگر آنند، که فاصله اجرایی در تمامی کشورها و کلیه سطوح دولتی وجود دارد. کمااینکه گزارش سازمان مورد اشاره نشانگر چنین فاصله ای در سطح دولت مرکزی بسیاری از کشورها است. مثلا پروژه موسوم به شهر کنیا که به طور مشترک از سوی سازمان یکپارچگی جهانی، سی آی پی ئی، و همچنین پروژه تحقیقاتی سال 2011 این سازمان (پروژه ای که از سوی سازمان یکپارچگی جهانی، مرکز یکپارچگی دولتی، و رادیوی بین المللی دولتی، در تمامی 50 ایالت آمریکا (3) صورت گرفت)، نشانگر آنست، که همین مشکل در سطح محلی نیز وجود دارد. بنابراین می توان از بررسی ها و پژوهش های انجام شده از سوی سازمان یکپارچگی جهانی، برای سطوح بخشی مثلا در بخش های بهداشتی- درمانی و آموزش نیز، نتیجه گیری مشابه کرد. گرچه فاصله اجرایی پدیده ای جهانی است، اما تأثیرات منفی آن به ویژه در کشورهای رو به رشد به دردناکترین شکل قابل مشاهده می باشد. کشورهایی که در آنها حاکمیت شرکتی بد و نامناسب، و اجرای ضعیف و نامناسب قوانین بیشترین تأثیر را بر زندگی روزمره شهروندان عادی دارند. زیرا در گذشته در اکثر مواقع تمرکز اصلاحات محلی و کمک کنندگان خارجی بر تصویب قوانین مربوطه قرار داشت، بدون اینکه در مورد اجرای آنها دقت لازم و کافی به عمل آید.

از بین بردن فاصله اجرایی در سطح شهرداری ها

سی آی پی ئی و سازمان یکپارچگی جهانی در سال 2011 برای از بین بردن فاصله اجرایی در سطح شهرداری ها با استفاده از 177 نمایه جهت درک مسئله کلیدی حاکمیت شرکتی و راهکار ضذفساد موجود در برخی شهرهای منتخب کنیا یعنی کیسومو، نایروبی، و مومباسا، دست به پژوهشی در مورد این فاصله زدند. این پژوهش توسط سه سازمان کنیایی یعنی اتحادیه تولیدکنندگان کنیا، شبکه سازمان جامعه مدنی، و هاکی جمالی هکی یتو، انجام شد.
پژوهشی که از طریق یک سری مصاحبه و میزگرد با مقامات محلی، جامعه مدنی، و نمایندگان جامعه صنفی، صورت گرفت. همچنین یافته های مشترک نشان دادن حطمشی های دولتی، مؤسسات؛ و عملکردهای مانع از فساد، و پیشگیری کننده و تنبیه آن را؛ شناسایی کرد. اصلاح طلبان محلی با توجه به اینکه فساد تا اندازه زیادی به اجرای نامناسب قواینن و مقررات مختلف کمک می کند، و درک اینکه این راهکارها در هر یک از سه شهر نامبرده در کجا قوی تر و یا ضعیف ترند، می توانند بهتر پیش بینی نمایند، که چه تغییراتی برای محدود کردن فرصت های فساد مورد نیاز است.
کمااینکه مثلا می توان در هر سه شهر برای بهبود اجرای قوانین موجود با ایجاد “نقاط یک بار توقف” برای صدور مجوز و پرداخت مالیات، و همچنین افزایش پاسخگو بودن کارکنان بلندپایه دولتی از طریق اینکه یک قانون داوطلبانه اخلاقیات را امضاء کنند که از سوی دولت ردگیری می شود، با همکاری با مقامات دولتی فاصله اجرایی را از بین برد. این توصیه ها سپس به سایر کارمندان شهرداری ها، شهردارها، و شوراهای محلی شهرها، ارائه شد. سی آی پی ئی دارد با طرف های محلی همکاری می کند، تا از در پیش گرفتن این راه حل ها پشتیبانی نمایند.
برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به این تارنما http://www.globalintegrity.org/local/kenya/ مراجعه کنید.

 

البته قوانین در صورتی معنی دارند، که اراده سیاسی، تقاضای عمومی، و ظرفیت محلی برای اجرای آنها، موجود باشد. در غیر این صورت هر قانون نوین به جای حل مشکلاتی که قرار بود به آنها بپردازد، به افزایش فاصله اجرایی منجر می شود.

چگونه فاصله اجرایی را اندازه گیری کنیم؟

 

به منظور پرداختن به حل و فصل مؤثر مشکلات ناشی از فاصله های اجرایی موجود ابتدا ضرورت دارد، درک کنیم این فاصله ها و ابعادشان چیستند. در روش سازمان یکپارچگی جهانی که بر ارزیابی ستون های کلیدی حاکمیت شرکتی خوب و مناسب و ضدفساد تمرکز دارد، اندازه گیری فاصله اجرایی بر مبنای چند عامل مهم صورت می گیرد. از طریق کار کردن توأم با اتحاد، می توانیم به آن حدود و اندازه ها برسیم.

ورقه امتیازهای سازمان یکپارچگی جهانی

 

جزء اصلی تشکیل دهنده ارزیابی سازمان یکپارچگی جهانی ورقه امتیازهایی است، که سه مورد زیر را آزمایش می کند:

  1. موجودیت راهکار یکپارچی دولتی شامل قوانین و مؤسساتی که سبب ارتقاء پاسخگو بودن دولت و محدودیت فساد می شود.
  2. مؤثر بودن آن راهکارها.
  3. دسترسی ای که شهروندان به این راهکارها دارند.نمایه های یکپارچگیمبنای هر ورقه امتیاز سازمان مورد اشاره شماری از سنجه های موسوم به یکپارچگی – پرسش هایی که از طریق آنها موجودیت، تأثیرگزاری، و پاسخگو بودن راهکارهای این سازمان مورد آزمایش قرار می گیرند-، است. شمار و محتوای این نمایه ها بسته به تمرکز ویژه پژوهش ها، برای هر پژوهش متفاوت می باشد. پژوهشگران میدانی با توجه به منابع مربوطه، و بر مبنای پژوهش ثانوی و مصاحبه با کارشناسان محلی، به هر نمایه نمره داده، و این کار با دلیل و مدرک مستند می شود. سپس به طور کامل مورد بازبینی قرارمی گیرد.   
  4. ترکیب کردن نمایه های “در قانون” و “در عمل” برای هر پژوهش مورد نظر (کشور، ایالت/ استان، شهر، بخش های گوناگون، و غیره) یک چهارچوب امتیازدهی و اجرای موقعیت های امتیازدهی قانونی ایجاد می نماید. مقایسه این دو این اجازه را می دهد، که فاصله اجرایی را ندازه گیری کرد. زیرا امتیاز اجرا به سادگی از کم کردن امتیازهای قانونی برای ایجاد اندازه فاصله اجرایی است.
  6. ارزیابی فاصله اجرایی
  7. سنجه های “در عمل” به اجرای واقعی، تأثیرگزاری، و دسترسی شهروندان، می پردازد. از آنجا که معمولا سنجه های “در عمل” مستلزم ارزیابی دقیق تر و ظریف تر هستند، در کنار نمره صفر و 100، نمرات 25، 50، و 75 هم، دارند. البته سنجه های “در عمل” نیز در برخی از موارد اندک، با “بله” یا “نه” امتازبندی می شوند.
  8. دو نوع سنجه یکپارچگی وجود دارد: “در قانون” و “در عمل”! نمایه های “در قانون” در این مورد که آیا قوانین مربوطه، حقوق بنیادین، مؤسسات دولتی، و مقرارات وجود دارند یا ندارند، ارزیابی واقعى، قابل مشاهده، و بى طرف، ارائه می دهد. این سنجه های قانونی از طریق “بله” یا “نه” امتیازبندی می شوند. هر “بله” 100 نمره دارد، و هر “نه” هیچ نمره ای نمی گیرد.
  9.  

جی 1- کنیا: نایروبی

2011

نمره کلی: بسیار ضعیف (57 از 100)

چهارچوب قانونی: 72 از 100

اجرای واقعی: 46 از 100

فاصله اجرایی: (26)

گروه های امتیازآوری

1- شفافیت اطلاعات شهرداری

1-1  رسانه شهرداری

1-2  دسترسی مردم شهر به اطلاعات

2- انتخابات شهرداری

2-1 صحت انتخابات شهرداری

2-2 تأمین اعتبار سیاسی شهرداری

 

3- تعارض حفظ منافع شهرداری و ارزیابی و توازن ها

3-1 پاسخگو بودن مقامات اجرایی شهرداری

3-2 پاسخگو بودن هیئت قانونگزاری شهرداری

 

4- مدیریت بودجه و سال مالی شهرداری

4-1 شیوه های بودجه شهرداری

4-2 تدارکات و خریدهای شهرداری

4-3 ممیزی مالی شهرداری

4-4 مالیات های شهرداری

 

5- مقررات اداری شهرداری و کسب و کار

5-1 مقررات خدمات مدنی شهرداری

5-2 مقررات بهداشتی- درمانی شهرداری

5-3 مقررات ایمنی شهرداری

5-4 مقررات محیط زیستی شهرداری

5-5 پیشینه مدیریت شهرداری در حوزه زمین های عمومی

منبع: http://www.globalintegrity.org/local/kenya/nairobi/2011/

 

مثلا در پروژه صحت و صداقت شهرهای کنیای سازمان یکپارچگی جهانی و سی آی پی ئی، شهرداری نایروبی امتیازات زیر را به دست آورد:

72 (چهارچوب قانونی) – 46 (اجرای واقعی) = 26 (فاصله اجرایی)

ارزیابی حاکمیت شرکتی در سطح محلی

 

همانگونه که پیشتر گفته شد، فاصله های اجرایی در سطوح محلی به ویژه به چشم اندازهای توسعه صدمه می زنند. چراکه در ریشه مشکلات دمکراتیک و اقتصادی حاکمیت شرکتی قرار دارند، که در مجموع بر کل کشور اثر می گزارند. سازمان یکپارچگی جهانی از طریق ابتکار یکپارچگی محلی خود که پروژه یکپارچگی کنیا جزئی از آن بود، در تلاش برای ارزیابی حاکمیت شرکتی محلی تنها نیست. کمااینکه هدف شاخص توسعه حاکمیت شرکتی محلی برنامه توسعه سازمان ملل متحد/ جی ئو ئف ئو آر جی ئو ئل دی (4) که متشکل از 25 سنجه است، ردگیری وضعیت حاکمیت شرکتی در استان ها، نواحی، شهرداری ها، و دهکده هایی می باشد، که با استاندارهای حاکمیت شرکتی خوب و مناسب تقابل دارند. سنجه های مربوطه ذیل هفت اصل حاکمیت شرکتی خوب و مناسب یعنی ارائه، مشارکت، پاسخگو بودن، شفافیت، تأثیرگزاری، امنیت، و تساوی، گروه بندی می شوند. جی ئو ئف ئو آر جی ئو ئل دی در ایجاد اطلاعاتی مشابه اطلاعات سراسری ملی برای حاکمیت شرکتی محلی دمکراتیک در اروپای مرکزی و شرقی، و ادغام در راهبرد توسعه ملی افغانستان، مورد استفاده قرار گرفته است.

یو جی آی یعنی شاخص برنامه اسکان انسانی سازمان ملل متحد (یوئن- ئچ ای بی آی تی ای تی) با استفاده از سنجه های استاندارهای جهانی و اطلاعات بی طرف، ساختار حاکمیت شرکتی و بخش تدارک حاکمیت شرکتی را ارزیابی می کند (5). یو جی آی متشکل از سنجه های بر مبنای پنج اصل حاکمیت شرکتی خوب و مناسب شهری یعنی اثرگزاری، تساوی، مشارکت، پاسخگو بودن، و امنیت، می باشد. این شاخص در 24 کشور جهان آزمایش میدانی شده است. فشارسنج حاکمیت شرکتی محلی (ئل جی بی) از سوی شبکه موسوم به اتحاد تأثیرگزاری (شبکه ای جهانی برای عمل و یادگیری که خود را متعهد به تقویت ظرفیت افراد و سازمان هایی می داند که در جوامعی که خدمت می کنند، تأثیر عمیق ایحاد می نمایند) به وجود آمد، و گسترش یافت. تمرکز این شبکه به ویژه بر بازبینی شرایط حاکمیت شرکتی محلی، و ارزیابی دستاوردهای حاکمیت شرکتی از طریق انجام پژوهش های محلی مبتنی بر تعیین استانداردها قرار دارد (6). این فشارسنج تاکنون در 8 کشور واقع در دو قاره به مورد اجرا گذاشته شده است.

نمایه های دیگر به ویژه به جنبه های اقتصادی حاکمیت شرکتی محلی نظر دارند. گزارش های ذیل ملی (7) انجام کسب و کار بانک جهانی تفاوت ها در مقررات کسب و کار و اجرای آنها در نقاط گوناگون یک کشور منفرد را درنظر می گیرند، نمایه هایی مانند راه اندازی کسب و کار را تحلیل می کنند، و با مجوزهای ساخت و ساز، ثبت مایملک، و اجرای قراردادها، سروکار دارند. کمااینکه شاخص حاکمیت شرکتی اقتصادی (ئی جی آی) بنیاد آسیا (8) محلی ها را بر اساس عوامل مؤثر بر توسعه بخش خصوصی رده بندی می کند. ئی جی آی ها از بررسی های کسب و کارهای محلی، مصاحبه با مقامات محلی، و اطلات منتشر شده منابع مبتنی بر سنجه های کشور موردنظر، ساخته می شوند. با اینهمه همه ئی جی آی ها نیز استاندارهای مشابه از جمله هزینه های ورود، شفافیت و دسترسی به اطلاعات، مشارکت در مشورت های خطمشی، هزینه زمانی اجرای مقررات، هزینه های غیررسمی، پیشگیری از جرم، مالیات ها، و راه حل مناقشات، دارند.

این نمونه ها نشان می دهند، چرا حاکمیت شرکتی محلی برای چشم انداز توسعه دمکراتیک کشورها از اهمیت حیاتی برخوردارند؟ زیرا مشکلات حاکمیت شرکتی ویژه پیش روی برخی جوامع منتخب را آشکار می کنند. چراکه از سنجه های گوناگون برای روش شناسی های مخنلف استفاده می نمایند، و مسائل متفاوت را نشان می دهند. امکان دارد سطح ارزیابی آنها یک شهر، ناحیه، و یا استان باشد. یا اینکه حیطه ارزیابی شامل واحدهای مربوطه منطقه ای در یک کشور، و یا محدود به چند انتخاب معدود باشد. کمااینکه در حالی که برخی از سنجه های ساختار حاکمیت شرکتی محلی را مورد آزمایش و بررسی قرار می دهند، بعضی دیگر بر نتایج حاکمیت شرکتی قابل مشاهده جامعه مدنی یا کسب و کارها تأکید می کنند. همچنین در حالی که برخی بر بررسی هیئت ها متکی هستند، بعضی دیگر از مصاحبه های هدف دار بیشتر، و جمع آوری دیدگاه های کارشناسان استفاده می نمایند.

بااینهمه آنچه روش سازمان یکپارچگی جهانی را منحصر به فرد می کند، تمرکز ساختارمند/ سیتماتیک آن بر شناسایی و تعیین کمیت فاصله های اجرایی در حاکمیت شرکتی محلی مناطق کنیا است. این روش ارزیابی که در واقع تقویت نهادهای تشکیل دهنده ستون های یکپارچکی “در قانون” در برابر “در عمل” می باشد، زمینه چهارچوب مورد نیاز برای اصلاحات ضدفساد و حاکمیت شرکتی را فراهم می کند. همچنین می تواند الگویی برای آزمایش فاصله های اجرایی در سایر نقاط خطمشی هم باشد.

صداهایی از اعماق: کنیا

نوشته جرج ئوکوره

بنیاد توسعه حوزه انتخاباتی (سی دی ئف) یکی از بینادهای مرکززدایی کنیا است، که از سوی قانون 2003 (9) ایجاد شد (و در 2007 اصلاح گردید)، تا فقر را از بین ببرد، و بنیان ها و ریشه های توسعه را ارتقاء دهد. منابع ذیل سی دی ئف به نقاط دور از مرکز کشور تعلق می گیرند، تا برخی از نوآوری هایی را پیش ببرند که پیشترها از مرکز مدیریت می شدند. بانک مرکزی کنیا برآورد می کند، که سی دی ئف در بیش از ده درصد تولید ناخالص ملی (جی دی پی) مشارکت دارد.  

مدیریت و ردگیری سی دی ئف به عهده هیئت مدیره این بنیاد است، که برای سال مالی 2003-2004 بودجه ای معادل 19 میلیون دلار آمریکا دریافت کرد. بودجه ای که در سال های مالی 2004-2005، 2005-2006، 2006-2007، 2007-2008، 2010-2011، و 2011-2012 (10)، به ترتیب معادل 83، 107، 148، 149، 166، و 284 میلیون دلار آمریکا شد. فزون بر این هر حوزه انتحابیه برای تکمیل پروژه های ناتمام (11) معادل 210 هزار دلار آمریکا نیز دریافت می کند.

سالانه 75 درصد پول مستقیما و به طور مساوی به تمامی 120 حوزه انتخاباتی ارسال می شود، و بقیه بر اساس ارزش کمک هر حوزه به فقر ملی پرداخت می شود(12). میزان فقر با استفاده از سرشماری و ممیزی موسوم به جمعیت و مسکن سال 1999 سطح فقر، در حوزه های انتخاباتی تعیین می گردد. این راهکار به نسبت 0.23، مناطق روستایی را به شهری ترجیح می دهد. همچنین با یک میزان نسبتا یک شکل توزیع می شود، که در آن سطح دریافت صندوق حوزه های انتخاباتی فقیرتر اندکی بیشتر است.

 

سی دی ئف برای تقسیم منابع در حوزه های انتخاباتی دور از مرکز و حل راهکار تأمین مالی مرکزگرا ایجاد شد، که پیشتر منابع را در نایروبی پایتخت کشور و سایر مراکر شهری متمرکز می کرد، و سبب توسعه نابرابری در کنیا می شد.

بااینهمه با سوء استفاده های مکرر در اجرای مناسب و توأم با کفایت سی دی ئف، مشکل به وجود می آید. کمااینکه تقریبا 70 درصد کلیه حوزه های انتخاباتی در این منبع مالی ملی، سوء مدیریت فاحش، دزدی، تقلب، و سوء استفاده کاملا بیشرمانه و بی تناسب، نشان می دهند (13). مثلا ممیزی و حسابرسی سرممیز کل کشور در سال 2011 نشانگر آنست که همه لوله های آب بیش از اندازه قیمت گزاری شده در مبدأ، در یک منبع خاص در حوزه انتخاباتی مرکزی کاجیادو تولید شده بودند. همچنین اسناد تقریبا 40 درصد تأمین اعتبارهای سی دی ئف هرگز ارائه نشدند. در عین حال خزانه دار محلی سی دی ئف در بودالنگی بیش از 400 میلیون و 300 هزار شیلینگ کنیا (معادل 47 هزار دلار آمریکا) از این پول را ظاهرا برای دفتر کارش هزینه کرد. بدون اینکه سندی برای چگونگی خرج کردن آن ارائه نماید (14). چنین میزان بالایی از سوء استفاده و سوء مدیریت نشانگر و مؤید ناکامی حاکمیت شرکتی و پاسخگو بودن مالی می باشد، که سبب آسیب رساندن به اجرای سی دی ئف شده است.

 

قانون سی دی ئف برای به اجرا درآوردن پروژه ها در سطح حوزه انتحابیه، یک کمیته 15 نفره توسعه هر حوزه را مجاز می داند. اما بیشتر نمایندگان رفقای خود را برای عضویت در این کمیته ها برمی گزینند، که فاقد ظرفیت و مهارت برای خدمت در آنها هستند. در واقع نبود یا کمبود فراگیر یکپارچگی، صداقت، و شفافیت در بین مدیران مالی، بسیاری از هیئت های مدیره حوزه های انتخاباتی را به سبب سوء مدیریت در معرض انحلال و پیگرد قانونی قرار می دهد. برای نمونه در اوت 2011 پلیس کنیا از ریچارد ئونیونکا نماینده حوزه های انتخاباتی کیتوتو در مورد اعمال نفوذ و خرید شکر به ارزش 137 میلیون شیلینگ کنیا (معادل یک میلیون و 500 هزار دلار آمریکا) با استفاده از پول نقد سی دی ئف بازجویی کرد (15).

 

اجرای ناکافی ساختارها و راهکارهای سی دی ئف سبب تقویت این نظریه رایج گشته که تأمین اعتبار غیرمتمرکز بگونه ای ساختارمند از سوی نمایندگانی تضعیف می شود، که به سوء استفاده از این اعتبارها ادامه می دهند. کمااینکه نمایندگان مجلس ملی از قوانین از جمله قانون سی دی ئف به نفع خود بهره برداری می کنند، که نتیجه اش ناکامی شدیدی است که در سوء مدیریت سی دی ئف منعکس می شود. برای نمونه ماده 4 بخش 21 قانون سی دی ئف تأمین اعتبارات مالی برای نهادهای سیاسی و مذهبی را ممنوع کرده است. اما نمایندگان گه گاهی با استفاده از حق مصونیت سیاسی خود، از فعالیت های این نهادهای جهت دار پشتیبانی می نمایند (16).

 

بخش 31 قانون مورد اشاره اشعار می دارد، که کارها و خدمات باید از طریق مقررات کنونی دولتی صورت بگیرد. اما نبود یا کمبود قوانین مشخص و متمایز، و مصونیت ها در برابر تضاد منافع به این مفهوم است، که بسیاری از اعضای کمیته های حوزه های انتخاباتی کالاها و خدمات را برای همان هیئتی در نظر می گیرند، که خودشان در آن کار می کنند. این اعضاء همچنین کارگزاران و شرکت های صوری تأسیس می کنند، که برنده مناقصه ها و پیشنهادهای کاری می شوند. بدون اینکه از روش های لازم پیروی نمایند. کاری که به نوبه خود به افزایش بهای کالاها و خدمات منجر می گردد.

گزارش سال مالی 2010-2011 سرممیز و حسابرس کل (کنیا) نشان می دهد، در 27 حوزه انتخاباتی در مورد سی دی ئف سوء مدیریت رخ داده است. در این حوزه ها فوریت های شهروندان نادیده گرفته شده اند. همچنین برخی از اقلام خریداری شده هیچ ارزش توسعه ای نداشتند. بنابراین روشن نیست، که پول برای چه چیزی هزینه شده است. برای نمونه در این گزارش آمده که از اعتبارمالی سی دی ئف حوزه انتخاباتی رنگو 13 میلیون و 700 هزار شیلینگ کنیا (معادل 150 هزار دلار آمریکا) برای پروژه های گوناگون برداشت شده، بدون اینکه اسناد پرداخت مربوطه در دست باشند.

 

در این موارد کمیته ها قوانین تصویب شده را زیر پا گذاشته اند. همچنین در برپایی نشست های حوزه های انتخاباتی ناکام مانده اند، که بر اساس قانون سی دی ئف باید همه ساله دوبار برگزار شوند. این در حالی می باشد که قرارست، کمیته های سی دی ئف در این نشست ها در مورد چگونگی بهترین استفاده از اعتبارات مالی حوزه های انتخاباتی بحث و تبادل نظر کنند. زمانی هم که نشست ها برگزار می شوند، در بیشتر جلسات حوزه های انتخاباتی حالت محرمانه دارند. همچنین رأی دهندگان این حوزه ها از روند تصمیم گیری ها کنار گذاشته می شوند. بدتر از همه اینکه اسناد این نشست ها نیز به شکلی بسیار نامناسب نگهداری می شوند، تا عمدا بتوان محتوایشان را تغییر دارد که با الزامات اجباری همخوان شوند. برای نمونه پس از آنکه ساکنان حوزه انتخاباتی ماگیانوی غربی تهدید کردند که به سبب نبود مشاورات کافی و سوء استفاده از اعتبار مالی اعلام خسارت خواهند نمود، دیوانعالی کشور در سال 2011 حساب سی دی ئف این حوزه را مسدود کرد (17).

 

برغم تحقیقات کمیسیون اخلاقیات و ضدفساد (ئی ای سی سی) در بیش از 30 مورد سوء مدیریت نمایندگان در سی دی ئف در سال مالی 2010-2011، هیچکس دادگاهی نشده است. دست اندرکاری در ارائه پیشنهاد در مزایده یا مناقصه، و خرید و تحویل کالاها، عمده ترین کانال های گم شدن پول ها و سایر منابع هستند. به همین سبب برغم تحقیقات و نظارت ها اجرای سی دی ئف و سایر اعتبارات مالی، مرکززدایی به سراشیبی افتاد. کمااینکه بررسی ماه ژوئیه 2011 مؤسسه اینفوترک هریس نشان از آن دارد، که می توان با استناد به سوء مدیریت سی دی ئف به اخراج بیش از یک سوم نمایندگان کنونی مجلس رأی داد (18).

 

ترکیب قوانین بی تأثیر، اجرای نامناسب، و فاصله های عمیق در مدیریت و نظارت اعتبارات مالی مرکززدایی، در سال 2006 به ایجاد اتحادیه ملی پرداخت کنندگان مالیات (ئن تی ای) منجر شد. اتحادیه ای که به عنوان سازمانی ملی، مستقل، و بی طرف، حاکمیت شرکتی خوب و مناسب را ترویج می کند. در عین حال اعتبارات مالی مرکززدایی، و همچنین مدیریت بهتر و مناسب تر سایر خدمات دولتی را ردگیری می نماید. ئن تی ای تحقیات انجام می دهد، منتشر می کند، و کارت های گزارش شهروندان (19) در مورد خدمات دولتی کلیدی مانند بهداشت و درمان، آموزش، خدمات ثبت، جاده های روستایی، بهداشت، امنیت، و آب را، توزیع نمی نماید.

 

کار ئن تی ای سبب افرایش پاسخگو بودن اجتماعی، ایجاد آگاهی های مدنی، و ساخت ظرفیت شهروندان جهت ردگیری بهتر استفاده از اعتبارات مالی، شده است. فزون بر اینها ئن تی ای در نظر دارد، آموزش مدنی را بیشتر افزایش دهد. بخشی از این هدف با افزایش مشارکت شهروندان و آگاهی از طریق انتشار مطالب و برنامه های رادیویی صورت می گیرد، که بر پاسخگو بودن دولت و تحویل خدمات، و همچنین یک مرکز تلفنی با خط 24 ساعته جهت گزارش سوء رفتار ادارات دولتی، تمرکز دارد (20). فراتر اینکه قانون اساسی نوین کنیا که از اوت 2010 به اجرا گذاشته شد، برای نمایندگانی که عملکرد لازم را ندارند، و همچنین ارتقاء شفافیت و پاسخگو بودن که خود ئن تی ای و سایر سازمان های جامعه مدنی بتوانند از آن به عنوان اهرم درخواست برای حاکمیت شرکتی بهتر و مناسب تر استفاده کنند، یک بخش احضار کردن دارد.

 

اینک ترکیبی از مجلس قانونگزاری بهتر، جامع مدنی آگاه تر و ناظرتر، و دسترسی آسان تر به اطلاعات از طریق نوآوری های ئن تی ای و سایر سازمان های جامعه مدنی، به ردگیری توزیع و استفاده از سی دی ئف ها کمک می کند.   بااینهمه هنوز کارهای زیادی وجود دارند، که باید انجام شوند. کمااینکه گزارش سال 2011 که از سوی مؤسسه پاسخگو بودن اجتماعی (تی آی ئس ای) آماده شده، چند عامل کلیدی لازم برای اصلاحات را توصیه می کند. این توصیه ها از جمله شامل کنارگذاشتن نمایندگان مجلس از مدیریت سی دی ئف، یک کاسه کردن 2.5 درصد اختصاص داده شده به سی دی ئف به ساختار توسعه قصبات که به زودی ایجاد خواهد شد، انحلال سی دی ئف از طریق پرداخت آخر در سال مالی 2011-2012 جهت تکمیل تمامی پروژه های معوق به استثنای پروژه های عملی، و در نهایت لغو قانون سی دی ئف که بتوان کارکنان و منابع مؤسسات آن را در چهارچوب اداری قصبات ادغام کرد (21).

 

جرج ئوکوره در سال 1993 مدرک کارشناسی (لیسانس) علوم اطلاعاتی خود را از دانشگاه مویی کنیا گرفت. او از آن هنگام به این سو با چندین انتشاراتی محلی و جهانی همکاری کرده است. بین سال های 1994 تا 2000 دستیار سردبیر نشریه تایمز کنیا بود. از 2001 تا 2003 در سمت سردبیر و صاحب امتیاز خبرگزاری کل آفریقا کار می کرد. وی در حال حاضر به عنوان مشاور سردبیر و خبرنگار آزاد با چندین نشریه آن-لاین از جمله اخباری از آفریقا، نشریه تفکر آفریقا، اخبار کشاورزی، و اخبار ئوسکا، همکاری می کند.

2- منابع فاصله اجرایی

 

فاصله اجرایی در تمامی کشورهای جهان یک مفهوم خاص منفرد دارد. یعنی اینکه در همه جا معادل تفاوت بین راه حل هایی که در اسناد قانونی پذیرفته شده اند، و اجرای واقعی آنها در عمل می باشد. اما سبب به وجود آمدن آن در کشورهای گوناگون متفاوت است. بااینهمه دلیل نهایی آن مجموعه ای از چندین عامل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی، می باشد.

عوامل سیاسی

 

دیوانسالاری یا تشریفات اداری

 

نبود یا کمبود اجرای مناسب راه حل های قانونی، اغلب با ساختارهای دولت و قوانین اداری پیوند دارد. کمااینکه در بسیاری از کشورها دیوانسالاری در هر دو سطح دولت های ملی و محلی، بیش از اندازه بزرگ می شود. همچنین اغلب محدوده حقوق و ظایف هم به شکل افقی (ستون های مختلف ادارات) و هم به شکل عمودی (ادارات دولتی در سطح ملی و محلی) مشخص نیست. بنابراین در نبود تعریفی روشن از مسئولیت ها و پاسخگو بودن ها در ادارات دولتی، زمانی که هنگام اجرای قوانین می رسد، کارکنان آنها نیز برای چگونگی این انجام راهکارهای کاملا مشخص ندارند. در نتیجه یا به تشخیص خود و روشی که دوست دارند، آنها را پیاده می کنند. یا اصلا این قوانین را به مرحله اجرا نمی گذارند. این مسئله به ویژه در سطح محلی کشورهایی صدق می کند، که در آنها تنها سیستم دولت مرکزی وجود دارد، و ممکنست خط مشی ها و قوانین دیکته شده از سوی این دولت روشن و منصفانه به نظر نرسد. یا اینکه از دیدگاه کسانی که قرارست آنها را برای مردم کوچه و خیابان شهر خود به مرحله اجرا بگذارند، غیرعملی به نظربرسد (22). به عبارت دیگر ماهیت و پیچیدگی ساختارهای نحوه کار دولت ها، اغلب سبب ایجاد فاصله های اجرایی می شوند.

ماهیت و ظرفیت چگونگی اجرای قوانین در سطح محلی به ویژه زمانی اهمیت پیدا می کند، که مسئله فاصله اجرایی در سطح محلی پیش می اید. البته مرکززدایی به شکلی رو به افزایش به روندی محبوب در کشورهای سراسر جهان تبدیل شده است. بااینهمه در بسیاری از اوقات دولت های مرکزی تمایلی ندارند، که واقعا به دولت های محلی قدرت بدهند. در عوض در حالی بدون خلوص نیت از مرکززدایی دولت های محلی پشتیبانی می کنند، که در واقع خودشان کنترل کامل را در دست دارند. این امر به ویژگی زمانی صدق می کند، که پای تأمین اعتبارات مالی پیش بیاید. در نتیجه دولت های محلی نمی توانند بدون منابع مالی کافی، قانون را به شکلی معنی دار پیاده نمایند.

مشروعیت قوانین

 

در هر کشوری قوانین چه در سطح ملی و چه محلی، محصول سیستم قانون سازی همان کشورند. زمانی که این سیستم شفاف و پاسخگو باشد، و همچنین به افراد ذینفع اجازه بدهد به شکلی معنی دار دیدگاه های خود را در مورد چگونگی شکل گیری مجالس قانونگزاری ابراز کنند، قوانین تصویب شده هم به شکلی معقول و مناسب نیازها و دلنگرانی های شهروندان را مدنظر قرارمی دهند. اما هنگامی که تصمیم ها بدون مشورت با بخش زیادی از مردم و در پشت درهای بسته گرفته می شوند، قوانین نیز تنها برای گروه کوچکی از خودی ها مفید می باشند. در نتیجه این قوانین از دیدگاه مردم کوچه و بازار مشروعیت ندارند. بنابراین شایسته اطاعت هم نیستند.

البته هیچ سیستم سیاسی، کامل و بدون عیب و نقص نیست. همچنین حتی امکان دارد در دمکراسی های جاافتاده قوانین بگونه ای تصویب شوند، که با استاندارد تصمیم سازی شفاف و پاسخگو همخوانی نداشته باشند. بااینهمه در هنگام وجود سیستم دمکراتیک ارزیابی و توازن (که در آن هر یک از قوای حاکمه می تواند قدرت دیگری را محدود نماید. بدین ترتیب هیچ یک از قوای عمدتا سه گانه مقننه، مجریه، و قضائیه نمی تواند، بیش از اندازه قوی شود. چراکه هر شاخه حکومت قدرت شاخه های دیگر را ارزیابی می نماید، تا مطمئن شود که قدرت بین آنها در حالت توازن است)، احتمال چنین چیزی در مقایسه با رژیم های خودکامه به شکلی چشمگیر کمترست.

کیفیت قوانین

 

در کنار مشروعیت داشتن و قابل عرضه بودن یک قانون که برای تبعیت از آن حیاتی به شمار می روند، اغلب کیفیت آن نیز به خودی خود مسئله است. زیرا حتی قانونی که با هدف درست و مناسب تصویب شده، زمانی که مفادش بیش از اندازه پیچیده، متناقض، و غیرروشن باشند، به فاصله اجرایی دچار می گردد. این امر به دو دلیل رخ می دهد. نخست اینکه ظرفیت قانونگزاران نقش دارد. زیرا اگر این قانونگزاران با این امر آشنایی نداشته باشند که درون مایه قانون اهمیت دارد، و اگر معلومات آنها در مورد مسائل در پیوند با درک اجرا و یا مفاد مشکل ساز قانون کم بوده و یا در این مورد بی اطلاع باشند، کیفیت قانون دچار مشکل می شود.

دوم اینکه قوانین به ندرت ساختارهای مستدل و معقول، و غیرسیاسی دارند. زیرا در معرض نفوذ گروه های ذینفع هستند که امکان دارد، برای مفرهای عمدی و یا ابهامات کلامی فشار بیاورند. ابهاماتی که اجازه می دهند، از قانون و سرپیچی از آن برداشت های متفاوت شود.

راهکارهای متفاوت سیاسی

 

زمانی که قانونی به تصویب می رسد، توجه (و یا بی توجهی) گروه های ذینفع، جامعه مدنی، و در مقیاسی بزرگتر شهروندان، عواملی تعیین کننده و کلیدی در چگونگی اجرای آن هستند. چراکه در سطح محلی این امر اغلب به مفهوم این است که منافع و فوریت های گروه های ذینفع در زمینه ای که این مصوبه اجرا می شود، با کسانی که در مورد طراحی این قانون نفوذ داشته اند، متفاوت می باشد. بنابراین زمانی که نیروهای سیاسی محلی انگیزه ای برای اجرای یک قانون نداشته باشند، این قانون تنها روی کاغذ موجود است. در زمانی هم که ساختار قوانین به شکلی ناقص باشد، امان دارد به اجرا دربیایند. اما این کار به شکلی گزینشی و جهت دار صورت می گیرد، که نه برای همه، بلکه برای برخی، مفید است. بنابراین روند اجرای آن فسادآلوده می شود.

عوامل اقتصادی

 

منابع اجرای قوانین

 

علت فاصله اجرایی در کشورهای رو به رشد نبود یا کمبود کلی منابع است. همچنین هزینه اجرای قوانین زیاد می باشد. مقامات دولتی هم اغلب می گویند، لوازم اجرای آن را ندارند. فراتر اینکه میزان کلی منابع نیز به ندرت ظرفیت دولت برای طرح و اجرای قوانینی را تعیین می کند، که در مورد آنها خوب فکر شده باشد. بااینهمه در واقع در بسیاری از کشورهای دارای منابع طبیعی غنی – از نیجریه گرفته تا ونزوئلا- این حاکمیت شرکتی بد و نامناسب است، که فاصله اجرایی را بدتر می کند. چراکه اقتصاد این کشورها بیش از اندازه به بخش استخراج وابسته می باشد. مسئله ای که به نوبه خود سبب رانت خواری و فساد در تمامی سطوح دولت ها می شود.

ناکامی در اختصاص مؤثر منابع، مشکلات دیگری را هم به وجود می آورد. زیرا در بیشتر اوقات سرانجام قوانین منابع مورد نظر که در واقع مال کل جامعه هستند به جایی می رسد، که تنها مقامات دولتی و افراد دارای ارتباط خوب با آنها از منافع موجود بهره مند می شوند. به ویژه در سطح دولت های محلی نفوذ اینگونه افراد بر دولت ها اغلب چشمگیر است. وسوسه شدن برای رانت خواری به شکل مستقیم از طریق تغییر مقصد منافع؛ و بگونه غیرمستقیم با نفوذ بر روند تصمیم سازی، در کنار نبود پیگیری تخلفات یا راه های بازدارنده مناسب از این تخلفات؛ به این مفهوم است، که فاصله اجرایی احتمالا گسترده تر خواهد شد.

از دیگر سو امکان دارد قانونی بسیار به نفع اکثریت جامعه، و از طریق خواستار شدن منافع اقتصادی گسترده برای آنها، تأمین کننده خواسته های این اکثریت باشد. اما چه از طریق افزایش مالیات و چه فوریت ندادن به حوزه ای دیگر از مخارج عمومی، در شناخت منابع لازم جهت اجرای خود ناکام بماند.

موانع فعالیت اقتصادی

 

در اکثر کشورهای رو به توسعه عامل اصلی اقتصادی مشکل فاصله اجرایی راه و روشی است، که قوانین و مقررات فعالیت اقتصادی را به گونه ای محدود می کنند، که بخش زیادی از مردم از اقتصاد رسمی کنار گذاشته می شوند. زیرا برای مردم عادی احراز شرایط لازم قانونی به اندازه ای سخت هستند، که از دیدگاه اقتصادی همخوانی با این شرایط معقول نیست. هرناندو دی سوتو رئیس مؤسسه آزادی و دمکراسی از طریق بررسی موانع زیاد از حقوق مالکیت غیرقابل دسترسی گرفته تا نبود سیستم فضای کارا که کارآفرینان با آنها روبرو هستند، این مشکل را در زادگاه خود پرو و سایر کشورها به تصویر کشیده است (23).

همچنین بر اساس تجربه های همکاری مرکز بین المللی تجارت خصوصی با بخش های خصوصی در سراسر جهان، قوانین و مقررات ناظر بر ثبت واحدهای اقتصادی و عمل آنها، یک نمونه عمده این مشکل است. وقتی اینگونه روش ها پیچیده و گران باشند، کسب و کارهای اندکی چه از دیدگاه مالی و چه از نظر وقت، از پس اجرای آنها برمی آیند. در نتیجه وادار می شوند، فعالیت های مشروع اقتصادی را در بخش غیررسمی و بدون حمایت قانون انجام دهند.

زمانی که بخش قابل توجهی از مردم یک کشور در بخش غیررسمی به دام بیفتند، گستردگی فاصله اجرایی به شکلی ناخوشایند خود را نشان می دهد. زیرا از آنجا که این مردم بخشی از اقتصاد رسمی نیستند، بسیاری از قوانینی که در غیر این صورت به نفع آنها می شد، شامل حالشان نمی شود. بنابراین تا زمانی که برای احتراز از خط قرمزها رشوه دادن به مقامی که حقوق کمی دریافت می کند راهی کارسازتر از عمل کردن به ملزومات قانونی باشد، برای بسیاری از کارآفرینانی که می شود از انرژی و ابتکاراتشلن در حوزه های مولدتر بهره برد، اقتصاد غیررسمی همچنان عاقلانه ترین گزینه اقتصادی باقی خواهد ماند.

منافع قطعی

 

دلیل دیگر اقتصادی رخ دادن فاصله اجرایی مخالفت هایی است، که امکان دارد یک قانون با آنها روبرو شود. مثلا اگر قانونی به شکلی منافع قطعی یک گروه اقتصادی خاص را به چالش بکشد، آن گروه در برابر به اجرا درآمدنش مقاومت می کنند. مقاومتی که شگفت آور نیست. تا زمانی هم که برخی که منافع اقتصادی خود را در خطر می بینند جلوی اجرای قانون را بگیرند، حتی بهترین قوانین تنها در کتاب ها و روی کاغذ وجود خواهند داشت. این چالش باید از طریق عملکرد هماهنگ سایر گروه ها که از اجرای قانون مورد نظر پشتیبانی می کنند، از میان برداشته شود.

عوامل اجتماعی و فرهنگی

 

نفوذ طبقات ممتاز

 

برخی از شرایط گوناگون اجتماعی و فرهنگی هم، سبب به وجود آمدن فاصله اجرایی و ادامه آن می شوند. مثلا کمبود و یا نبود اراده سیاسی ناشی از این حقیقت که طبقات ممتاز از وضعیت موجود بهره می برند، عمدتا دلیل نبود و یا کمبود اجرای مناسب قانون در سطح محلی است. احتمالا دولت های محلی بدون وجود نظارت گسترده و فشار، از اصلاحاتی دنباله روی نمی کنند، که امکان دارد برای عموم مردم سودمند باشند. اما به شکلی به منافع طبقات ممتاز لطمه بزنند. زیرا حتی اگر این طبقات خودشان مستقیما دست اندر کار اجرای قوانین نباشند، امکان دارد بگونه ای غیرمستقیم بر کسانی که در این روند دخیل هستند، نفوذ داشته باشند.

یک نمونه از این دست اختصاص منابع مالی بیمه های خدمات درمانی است. کمااینکه در بسیاری از کشورها تمایلی جهت هزینه منابع مالی غیرعادی برای خدمات پیچیده بیمه های اجتماعی وجود دارد. چراکه طبقات ممتاز از پیشتر جایی با کیفیت بالا را برای بیمه های خدمات درمانی خود تأمین کرده اند، و حالا در پی تضمین موارد بیشتری هستند. زیرا نیازهای عموم مردم برای بیمه های خدمات درمانی بنیادین، در مقایسه با منافع طبقات ممتاز، امری دست دوم است. بنابراین گرچه در گفتار و تئوری تدارکات قانونی برای تأمین اعتبار مالی بیمه های خدمات درمانی سبب بهبود سطوح همگانی بهداشتی -درمانی می شود، اما واقعیت تا اندازه ای متفاوت است. چراکه بین نیازهای موجود و منابع ارائه شده، ناهمخوانی وجود دارد.

ساختارهای اجتماعی

 

پیچیدگی های اجتماعی نیز، بر اجرای قوانین اثر می گزارند. ساختارهای غیررسمی مانند وفاداری های قبیله ای اغلب در فرهنگ، تاریخ، و یا روندهای درست اندرکاری مدنی، ریشه دارند. کمااینکه در بسیاری از کشورهای رو به توسعه ساختارهای قدرت غیررسمی – به ویژه در سطح محلی- اغلب مکمل ساختارهای قدرت های رسمی هستند. فراتر اینکه حتی آنها را لغو می کنند، و جانشینشان می شوند. همچنین با هزینه کسانی که در قدرت نیستند، برای پیشبرد منابع آنهایی که در قدرت هستند، جا باز می کنند. بنابراین وقتی قوانین از شبکه قدرت غیررسمی می کذرند، امکان دارد اهداف و درون مایه اصلی خود را از دست بدهند.

در نتیجه شهروندان بیش از آنکه در مورد پاسخگو نمودن دولت محلی نگران باشند، در باره به کار بردن میزان نفوذی که آنها از طریق شبکه های غیررسمی دارند، دلواپس می شوند. بی تفاوتی این شهروندان در مورد چنین پاسخگو نمودنی، اغلب در تجربیات تاریخی آنها ریشه دارد، و با بی عملی دولت در قبال نیازهای محلی تقویت می شود. بنابراین اعضای کم تفوذتر جامعه به جای آنکه با کمک و پشتیبانی دولت محلی پیش بروند، با صرف نظر کردن از دولت به راه خویش ادامه می دهند. مسئله ای که به نوبه خود سبب افزایش تمایل قدرتمندان به عمل توأم با ایمنی برای منافع خودشان، و در نتیجه بدترشدن مشکل فاصله اجرایی می شود.

میراث فرهنگی

 

کلیشه های فرهنگی یا عملکردهای مداوم در خلال نسل ها هم، می تواند به آتش فاصله اجرایی دامن بزند. یک نمونه قابل توجه، حقوق زنان است. کمااینکه در بسیار ی از کشورها خود قانون در مورد زنان و مردان عدم مساوات قائل نیست. با این حال حتی در کشورهایی هم که در اصول هر دو جنس دارای حقوق مساوی می باشند، در واقعیت و عمل با زنان با مساوات رفتار نمی شود.

مثلا گرچه قانون اساسی بیشتر کشورها حق مالکیت مساوی برای مرد و زن را تضمین می کنند، در عمل مردان ملک و املاک و سایر دارایی ها را زیر کنترل دارند. زنان در حوزه ارث نیز، با محرومیت روبرو هستند. کمااینکه مایملک یک مرد بیوه اغلب به مرد دیگری از خانواده به ارث می رسد. این امر غالبا در مورد حقوق مشارکت اقتصادی زنان نیز، مصداق دارد. زیرا گرچه ممکنست، قانون موقعیت برابر را به رسمیت بشناسد، اما هنجارهای اجتماعی محدود کننده، اغلب مانع راه اندازی و اداره کسب و کار از سوی زنان می شوند.

نهادها و انگیزه ها مهم هستند

 

تمامی دلایل چندگانه پشت موجودیت و ادامه فاصله های اجرایی در بسترهای متفاوت کشور به روشنی حکایت از درون مایه ای فراگیر دارند، که در همه این توصیفات مشترک است: اینکه انگیزه اهمیت دارد. کمااینکه زمانی که فاصله اجرایی ایجاد می شود، ریشه اصلی آن این حقیقت است که انگیزه ها چه سیاسی، چه اقتصادی، و چه اجتماعی- فرهنگی، نابجا و حتی غیرمولد می باشند. بنابراین برای تشخیص اینکه چرا خطمشی ها به ندرت آنگونه که قرار بوده به اجرا در می آیند، و همچنین بررسی نمودهای فاصله اجرایی، درک آن انگیزه ها حیاتی است.

در هنگام تجزیه و تحلیل انگیزه های مهم ابتدا باید جزئیات محیط سازمانی را که سبب ایجاد آنها می شوند، در نظر بگیریم. این گفته داگلاس نورث برنده جایزه نوبل اقتصاد معروف است، که چالش کلیدی اصلاحات نهادین نیاز به درک این مسئله دارد. اینکه چرا کارکرد چیزها به شکلی است، که عمل می کنند (24)؟ چه نهادهای رسمی و غیررسمی و همچنین راهکارهای به اجرا درآوردن متناظری درکارند، که بر رفتار تصمیم سازان، مقامات دولتی، کسب و کارها، سازمان های جامعه مدنی، و مردم عادی، نفوذ دارند؟ ما تنها زمانی می توانیم شکل دادن به آن انگیزهای بنیادی را به صورتی آغاز نماییم که به از میان برداشتن فاصله اجرایی کمک کند، که درک نماییم این انگیزه ها چیستند.

از میان برداشتن فاصله اجرایی مستلزم یک روش دو وجهی است، که همزمان هم بر بهبود کیفیت قوانین، و هم احراز اطمنیان از اینکه این قوانین پاسخگوی دل نگرانی ها و نیازهای واقعی اجزاء متشکله متغیر هستند، تمرکز کند. معنی و مفهوم این گفته به زبان اقتصادی این است که فاصله اجرایی تنها زمانی از میان برداشته خواهد شد، که منابع قانونی کامل و بی نقص، در کنار واکنش متناسب موجود برای به اجرا درآوردن آنها، قرار بگیرند.

صداهایی از اعماق: فیلیپین

 

نوشته میریام گریس ای گو

نزدیک به شش سال می باشد، که پرونده اختلاف بین دولت های مرکزی فیلیپین و استانی پالاوان (25) به دیوانعالی این کشور ارجاع شده است. سبب این اختلاف عواید حدود 10 میلیارد دلار آمریکایی در خلال دو دهه در عملیات گاز مالامپایا در نزدیکی سواحل پالاوان می باشد. چراکه برغم ضمانت قانونی، دولت های استانی فیلیپین برای کسب سهم خود از عواید منابع طبیعشان با مشکل روبرو هستند.

 

تقلای دولت استانی پالاوان از تلاش گسترده تر دولت مرکزی این کشور در سوء استفاده از منابع مالی واحدهای دولت های استانی (ئل جی یوها) از 1992 به این سو، نشان دارد. یعنی سالی که مرکززدایی به این ئل جی یوها حق عواید مالی از منابع طبیعیشان را اعطاء کرد (26). براساس این حق دولت مرکزی قانونا باید سودهای حاصله از این منابع را به نسبت 60-40 درصد تقسیم کند. کمااینکه قانون اساسی فیلیپین اشعار می دارد “دولت های استانی از عواید عملیات و توسعه ثروت طبیعی خود در مناطق مربوطه سهمی معقول می برند.”

 

قانون دولت های استانی (ئل جی سی) این سهم را 40 درصد درآمد ناخالص دولت مرکزی از عواید هر سال مالی تعیین کرده است (27). برمبنای این قانون دولت استانی پالاوان باید از این درآمدهای دولت مرکزی در دو دهه از سال 2002 به این سو، 4 میلیادر دلار آمریکا دریافت کند. قانونی که می گوید، این مبلغ باید مستقیما و به خودی خود/ به شکل اتوماتیک به حساب دولت استانی پالاوان، و شهرداری ها و روستاهای آن، ریخته شود (28). اما تا هنگام نگارش این نوشتار این استان تنها مبلغی معادل 72 میلیون دلار آمریکا دریافت کرده است (29). اما همین میزان هم از سوی دولت مرکزی با عنوان “کمک” به ئل جی یوها”، و نه سهم برحق این استان، پرداخت شده است (30)

درون مایه اصلی این اختلاف و تضاد، چگونگی تفسیر دولت مرکزی از قلمرو ارضی دولت استانی پالاوان می باشد. چراکه در دوران ریاست جمهوری گلوریا ماکاپاگال- آرویو دولت ادعا کرد، که عملیات مالامپایا در نزدیکی سواحل پالاوان صورت می گیرد، که منطقه ای ملی، و نه بخشی از قلمرو ارضی استان پالاوان است. بنابراین درآمدهای مالامپایا باید تنها به دولت مرکزی تعلق بگیرد.

 

این در حالی است که سایر عملیات مانند صدور مجوزها و اجازه عملیات در مالامپایا، زیر قلمرو ارضی دولت استانی پالاوان انجام می شوند. فراتر اینکه ذخایر مورد بحث در جایی بین بخش اصلی پالاوان و جزیره کالایان قرار دارند، که جزئی از مناطق شهری استان نامبرده می باشد. زیرا روی کفه دریایى/ فلات قاره قرار دارد، که ادامه طبیعی بخش اصلی به شمار می رود (31).

 

البته کاخ ریاست جمهوری همواره چنین دیدگاهی نداشته است. کمااینکه رئیس جمهور فیدل راموس که در دوران زمامداریش کیفیت تجاری نفت مالامپایا در سال 1988 مورد تأیید قرار گرفت، پذیرفت که پالاوان استحقاق دریافت یک چهارم عایدی ها را دارد (32). حتی رئیس جمهور آرویو نیز با ذکر اینکه مالامپایا در قلمرو پالاوان قرار دارد، و اینکه سهم ئل جی یوها بیش از آن خواهد بود که از طریق گردشگری به دست می آورند، این مسئله را پذیرفت (33).

 

با اینهمه در ژوئیه 2001 دولت آرویو با مشکلات مالی روبرو شد. بگونه ای که وزارت اقتصاد و دارایی “در وضعیتی قرار گرفت، که جایی برای ایجاد درآمد نداشت.” بنابراین برای کسر بودجه رو به افزایش خود اهدافی را مدنظر قرار داد (34). بنابراین تفسیری نوین از قانون، به عنوان ترمیمی سریع برای مشکلات مالی دولت در نظر گرفته شد. چراکه برایش این امکان را فراهم آورد، منابع ملی متعلق به دولت های استانی را به سوی خود سوق دهد (35).

 

جالب اینکه موقعیت جغرافیایی مالامپایا بگونه ای است، که سبب کاهش برداشت های متفاوت از طرح مسئله اشتراک درآمدش می شود. اما با وجود وضعیت روشن این موقعیت، ئل جی یو ها برای ادعای خود در مورد سهمشان از عواید عملیات استخراج معادن و نیروگاه های برق در منطقه، با مشکل روبرو بوده اند. زیرا هیچ قانون و دستورالعملی ادارات ملی جمع آوری درآمدها را ملزم نمی کند، گزارش جمع آوری خود را به وزارت بودجه و مدیریت ارائه دهند. بنابراین امکان مشمول کردن مستمر قانون بودجه سالانه سهم ئل جی یو ها در درآمد ملی وجود ندارد. مسئله ای که به نوبه خود سبب به تأخیر افتادن نامحدود پرداخت به ئل جی یو ها می شود.

 

در مجموع این مشکل ناشی از ارزش قائل نشدن یرای قول های مرکززدایی از سوی سیاست سازان ملی است، که پیش از وضع این قانون بر مقامات محلی نفوذ چشمگیری داشتند. در نتیجه خط مشی هایی در نظر گرفته می شوند و قوانینی به تصویب می رسند، که یا در تقویت ملزومات ضعیف ئل جی یو ها ناکام می مانند، و یا با آن همخوان نیستند، و به مبانی استقلال مالی ئل جی یو ها صدمه می زنند.

 

مثلا رئیس جمهور راموس و جانشین او رئیس جمهور جوزف استرادا تلاش کردند، با نگهداری بخش های معینی از سهم ئل جی یو ها در اداره جمع آوری درآمد داخلی که شامل 70 تا 90 درصد بودجه های محلی می شود، کسر بودجه دولت را مدنظر قرار دهند (36). سه سال بعد دیوانعالی کشور حکم مغایرت این کار با قانون اساسی را صادر کرد (37). زیرا

براساس قانون درآمد داخلی ملی، شرکت ها مالیاتشان را به ادارات منطقه ای درآمدهای دولت ملی، و نه خزانه داری دولت های استانی، می پردازند (38). بنابراین این وظیفه دولت ملی است، که میزان درست را برای ئل جی یو ها واریز کند. اما چنین کاری اغلب آنگونه که قانون مشخص کرده، صورت نمی گیرد. فراتر اینکه قوانین جدیدتر خبر از آن دارند، که حتی مالیات هایی که می توانند مستقیما به ئل جی یو ها (مالیات بر ملک و املاک) پرداخت شوند، از میان بروند. همچنین تلاش هایی در دست اقدام هستند، که این مسئله شامل مالیات استخراج معدن، و عوارض اقتصاد و دارایی و نیروهای مسلح هم بشود.

 

همچنین مسئله دخالت گاه به گاه رئیس جمهور در تلاش جهت گرفتن مالیات نیز وجود دارد. کمااینکه بنیگنو آکینو سوم با تمسک به روش قدرت مستقل، برای پیشگیری از دریافت مالیات ملک و املاک و جریمه معادل 142 میلیون دلار آمریکایی استان کوئزون فرمان اجرایی صادر کرد (39).

 

زمانی که سهم دولت های استانی از مالیات ها کاهش می یابد و یا به تأخیر می افتد، و یا وقتی محدویت ها در مورد توان مالیاتی آنها اعمال می گردد، خدمات بنیادین با مشکل روبرو می شوند. زیرا تقریبا تمام سهم درآمد داخلی (آس آر ای) آنها صرف حقوق و مخارج کارهای کارکنان ئل جی یو می گردد. بنابراین اعتبارهای مالی خدمات بنیادین از منابع دیگر تأمین می شود.

 

به این ترتیب توسعه اقتصادی نیز، لطمه می بیند. زیرا گرچه امکان دارد ئل جی یو ها اقرار نکنند و نپذیرند، اما برخی از آنها از پروژه های دولتی که از آنها بهره مالی ندارند، ناامید هستند. البته شرکت ها از دولت مرکزی مجوز کار و اجازه محیط زیستی می گیرند. اما دولت های محلی می توانند، مجوز راه اندازی و ساخت این شرکت ها را نپذیرند. همچنین به شکلی مؤثر راه را بر عمل آنان ببندند، و سبب بی ثباتی محیط های کاری شوند.

 

به منظور احراز اطمینان از اینکه ئل جی یو ها سهم قانونی خود از عواید ثروت های طبیعی را دریافت کنند، دولت ملی، مجالس قانونگزاری، و ادارات گوناگون، باید به حق 40 درصدی ئل جی یو ها از درآمد خالص احترام بگذارند. همچنین این حق را در موعد مقرر به آنها بپردازند. ولی متأسفانه موانع پرشمار همچنان از تغییر بینش نهادهای ملی پیشگیری می کنند.

 

در سال 2007 مجلس نمایندگان لایحه شماره 1020 ماریشیدو دوموگان را تصویب کرد، که نمایندگی معدنداری استان بنگوئت را به عهده دارد. این مصوبه مستلزم تغییر ئل جی سی بود، که از پیش در ماده قانونی پرداخت خود به خودی (اتوماتیک) سهم 40 درصد به ئل جی یو ها وجود داشت. اما در تضمین گامی مشابه در سنا ناکام ماند. به همین سبب قانون سازان را وادار کرد، که در کنگره درباره آن تجدید نظر نمایند. در نتیجه در حال حاضر 8 لایحه دیگر در وضعیت بلاتکلیفی قرار دارند.

 

چیزی که برای لایحه ثروت ملی دوموگان رخ داد، نمایه ای برای شانس اندک تصویب لوایحی از این دست است. در حقیقت ئل جی سی در خلال 15 سال گذشته هر 5 سال یک بار مورد بازبینی قرار گرفته است. اما تا کنون تغییر قابل توجهی در آن به وجود نیامده است (40).

 

ئل جی یو ها برای پیشبرد حقوق خود و اجرای بهتر ئل جی سی، نه دولت ملی، که جوامع محلی و جامعه مدنی را در نظر دارند. کمااینکه در مورد مسئله مالامپایا دولت استانی پالاوان شکایتی را بر علیه دولت مرکزی مطرح، و ادعای دریافت 40 درصد از عواید را عنوان کرد. اما همان مقامات استانی که آن شکایت را مطرح نمودند، در روند کار شکیبایی خود را از دست دادند. بنابراین موافقت نمودند که با دولت آرویو به توافقی داخلی برسند، و در قبال دسترسی فوری به منابع مالی، سهم خود را کاهش دهند.

 

اما سازمانی محلی موسوم به کیلوسان عاشق مالامپایا است (کی ئل ام)، با کمک وکلای دانشگاه فیلیپین این تصمیم دولت استانی برای ورود به توافق با دولت مرکزی را زیر سوأل برد. ولی شکایت این سازمان با تصمیم دولت استانی ادغام شد. البته موعد این موافقتنامه داخلی در ژوئن 2010 به سر رسید. اما شکایت دولت استان همچنان معلق مانده، و در روند آن هیچ پیشرفتی حاصل نشده است (41).

 

در حالی که زمانی که پای دلنگرانی های محیط زیستی پیش می آید بسیاری از سازمان های غیردولتی با موفقیت راه پروژه های ادارات ملی و یا تلاش های این ادارات و یا ئل جی یو ها را سد کرده اند، اما تاکنون دخالت در پرونده مالامپایا، نخستین تلاش یک دولت محلی و شهروندان خصوصی برای حفظ درستی و بهبود اجرای قانون دولت محلی بوده است. بنابراین این مورد برای پروژه های استخراجی آینده آزمایش خوبی به شمار می رود، و ارزش دقت نظر را دارد.

 

میریام گریس ای گو برای اقدامات خود در حوزه روزنامه نگاری در فیلیپین به ویژه در نشریه نیوزبریک که در آن سمت مدیری اجرایی دارد، جوایز ملی و جهانی دریافت کرده است. مقالات او عمدتا در مورد چگونگی اداره دولت های محلی، انتخابات، و سیاست های احزاب، هستند. وی همچنین از نویسنگان سه کتاب موسوم به بلندپروازی، سرنوشت، پیروزی: ماجراهای انتخابات ریاست جمهوری (2011) – پرفروش ترین در داخل کشور، چگونگی پیروز شدن در انتخابات: درس هایی از کارشناسان (2006 و 2009)، و وارسی دولت های محلی: راهنمای خبرنگاران (2001)، است. او در سال 2008 به سبب کمک به حوزه روزنامه نگاری محققانه، عنوان فارغ التحصیل برجسته دانشکده ارتباطات جمعی دانشگاه فیلیپین را به خود اختصاص داد.

3- غلبه بر فاصله اجرایی ذینفع های کلیدی و نقش آنها فاصله اجرایی برای دولت، بخش خصوصی، و جامعه مدنی، مشکل بزرگی است. زیرا اگر خدمات دولتی به سبب ناکامی دولت در اجرای قوانین مناسب ارائه نشوند، و یا شرکت ها به این دلیل که پیروی از مقررات بسیار هزینه بر هستند در اقتصاد غیررسمی فعالیت داشته باشند، جوامع به سختی شکوفا می شوند. اما حل این مشکل بنیادین، تنها مسئولیت یکی از این ذینفع ها نیست. چراکه همه بازیگران اجتماعی باید در پرداختن به فاصله اجرایی، و از بین بردن آن مشارکت کنند. این فصل برخی از مهمترین چالش هایی را که امکان دارد دولت، بخش خصوصی، و جامعه مدنی با آنها روبرو باشند، معرفی می نماید. همچنین یک سری از موقعیت را که ممکنست این ذینفع ها در آنها قرار بگیرند، موانعی که امکان دارد در هنگام تلاش جهت واکنش نشان دادن به این چالش ها با آنها روبرو شوند، و توصیه های احتمالی برای پرداختن به حل و فصل آنها را، برمی شمرد. 1- دولت در جوامع دمکراتیک دولت ها در کلیه سطوح نمایندگان مردم هستند، و در اقدام برای منافع رأی دهندگان خویش، معتمد آنها می باشند. اما چنین چیزی در کشورهای دارای دمکراسی های نامناسب و ضعیف، در عمل مصداق ندارد. کشورهای غیردمکراتیک که تکلیفشان روشن است. حالت های ممکن دولت قوانینی را تصویب کند، اما آنها را به اجرا در نیاورد این حالت بهترین نمونه فاصله اجرایی است. زیرا دولت ها اغلب زمانی که قانونی در مجلس به تصویب می رسد، کار را خاتمه یافته تلقی می کنند. اما اگر قانونی به اجرا درنیاید، بی معنی است. معمولا ایجاد قوانین روندی پیچیده دارد، و در بسیاری از کشورها مستلزم مشارکت قانونگزاران و شاخه های اجرایی قدرت می باشد. مثلا در کشورهایی که مبنای سیستم قضایی خود را بر قوانین مشترک قرار می دهند، گاهی قوه قضائیه فعالانه قانون ایجاد می نماید. اغلب در زمانی که قوه مجریه روند پیش نویس یک قانون را آغاز می کند، هدف اخلاقی باید اجرای آن، و نه صرف تصویبش در مجلس باشد. امکان دارد فاصله اجرایی ناشی از بی ثباتی اجتماعی باشد، و زمینه مساعد برای فرصت طلبی سیاسی حتی با خشونت دارای انگیزه سیاسی را آماده نماید. در چنین صورتی انتظارات واقع بینانه برای اینکه به اجرا درآوردن تلاش های مجلس قانونگزاری تا چه اندازه ممکنست، برای هر کشوری اهمیت دارد. بگونه ای که حتی گاهی می توان توصیه کرد پیش از آنکه اصلاحات قبلی ریشه دوانده باشند، برخی از آنها را قربانی نمود. زیرا در غیر این صورت امکان دارد، اصلاحات چندگانه بدون پیگیری مناسب سبب ایجاد بی اعتمادی جمعی به اراده سیاسی دولت، و یا در بدترین حالت چنددستگی های زیانبار شوند. دولت قوانینی را تصویب کند، و آنها را به اجرا درآورد این آشکارا بهترین حالت است. البته هر دولتی در تلاش برای به اجرا درآوردن قوانین (به ادامه مطلب توجه کنید)، با موانع گوناگون روبرو می شود. اما باید تمرکز بنیادین خود را بر غلبه براین موانع، و احراز اطمینان از اجرای کامل مقررات قرار دهد. باز هم می گوییم، که واقعگرایانه بودن قوانین هم در حیطه عمل و هم از دیدگاه اعداد و ارقام اهمیت دارد. زیرا قوانین مؤثر کم شمارتر بهتر از آنند، که قوانین فراوان تصویب شده ای تنها روی کاغذ وجود داشته باشند. موانعی که امکان دارد، دولت ها با آنها روبرو شوند کمبود یا نبود اراده سیاسی اراده سیاسی برای روند تصویب و اجرای قوانین و مقررات حیاتی است. زیرا نقطه آغاز و پیش شرط لازم برای پیشرفته کل جامعه می باشد. اراده سیاسی در شکل ایده ال ناشی از اشتیاق دولت از طریق روند دمکراتیک است. در این جزوه اراده سیاسی به اراده دولت برای اجرای راه حل های مفید برای کل جامعه اطلاق می شود. زیرا در صورت نبود چنین اراده ای امکان دارد، حتی تصویب قوانین هم مشکل ساز شوند. همچنین فاصله اجرایی به جای اینکه استثناء باشد، تبدیل به قاعده و قانون گردد. در سطح محلی در صورتی که انتظار برود قوانین دولت ها صرفا همان هایی باشند که بدون توجه به نقطه نظرات محلی در دولت مرکزی به تصویب رسیده اند، مسائل در پیوند با اراده سیاسی بدتر می شود. زیرا در چنین حالتی دولت های محلی احساس نمی کنند، صاحب این قوانین هستند. بنابراین تمایلی به اجرای آنها ندارند. مشکلات در پیوند با منابع انسانی برخی از اصلاحات سیاسی مستلزم منابع انسانی هستند. به طریق اولی اگر قرارست اصلاحاتی در سطوح مختلف دولت ها (ملی، منطقه ای و محلی) و یا بخش های گوناگون صورت بگیرد، این منابع حتی باید بزرگتر باشند. مسئله ای که به نوبه خود نیاز به واقعگرایانه بودن اصلاحات سیاسی و اتکاء به شمار کافی کارمندان غیرنظامی را تقویت می کند. کارمندانی که آنها را به اجرا درخواهند آورد. اما حتی اگر هیئت دولتی برای اجرای قوانین نیروی انسانی کافی دارد، کمبود تا نبود تحصیلات مناسب و مهارت های تخصصی هم می تواند، مانعی برطرف نشدنی بر سر راه اینگونه تلاش ها باشد. در واقع کمبود تا نبود آگاهی و تجربه در بین مقامات دولتی می تواند، به فاصله اجرایی منجر شود. حتی اگر اراده سیاسی برای تصویب و اجرای اصلاحات مورد نظر وجود داشته باشد. کمبود یا نبود منابع ضروری امکان دارد کمبود یا نبود منابع به ویژه در کشورهای رو به توسعه، مانعی در راه اجرای قوانین شوند. همانگونه که پیشتر گفته شد این امر به ویژه در مورد آن دسته از دولت های محلی مصداق دارد، که باید برخی قوانین دولت مرکزی را اجرا کنند، بدون اینکه برای این اقدام برایشان اعتبار مالی درنظر گرفته شود. ازآنجاکه همه کشورها با برخی محدویت های مالی دست به گریبانند، به سختی می تون تصور کرد، که این مشکل کاملا از بین برود. بااینهمه در بسیاری از موارد این کمبود یا نبود منابع انسانی نیست، که به خودی خود از اختصاص بهتر منابع پیشگیری می کند. بلکه مشکلاتی سبب این جلوگیری می شوند، که در چگونگی اداره کارها ریشه دارند. زیرا دولت های بی کفایت و فاسد بیش از آنکه از منابع برای اجرای قوانین مورد نیاز استفاده کنند، آنها را به هدر می دهند. فساد بی تردید فساد یکی از موانع اصلی اجرای قوانین و مقررات است. در فضای فسادآلود (به هر شکلی که خود را نشان دهد) در وحله نخست بسیار مشکل است، که بتوان قوانین مورد نیاز را تصویب نمود. همچنین تقریبا غیرممکن می باشد، که آنها را اجرا کرد. زیرا فساد یک سیستم موازی به وجود می آورد، که هم دولت و هم جامعه تا حد زیادی بدون توجه به قوانین موجود و یا حتی برخلاف آنها عمل می کنند. همچنین بنیاد روح حکومت قانون را سست می نماید، و سبب ایجاد بلاتکلیفی و سردرگمی بیشتر اجتماعی و اقتصادی می شود. در عین حال می تواند، جوامع فقیر را حتی فقیرتر کند. پذیرش ناکارایی در صورتی که با توجه به شرایط موجود در یک کشور اصلاحاتی بیش از اندازه بلندپروازانه و غیرواقعگرایانه باشد، امکان دارد جامعه با چالش پذیرش ناکارایی، و یا کمبود یا نبود آمادگی برای پذیرفتن این اصلاحات روبرو شود. به این مفهوم که جامعه برای قوانین نوین آماده نیست. چراکه مردم از اجرای قوانین پیشنهادی می ترسند. یا اینکه بر این تصورند، که اصلاحات بی تأثیر خواهد بود. بنابراین ارزش ندارد، از آن پشتیبانی کنند. چنین موردی اغلب در هنگامی پیش می آید که مسئله ای در قوانین موجود به شکلی مناسب به اجرا درنیامده، و به نتایج مورد نظر نرسیده باشد. دولت باید برای غلبه بر پذیرش ناکارایی به اینگونه دلنگرانی ها بپردازد. امکان دارد برای کاهش ترس جامعه از تغییرات چشمگیر و اجرای کامل قوانین تصویب شده پیشین، و همچنین ایجاد اعتماد مردم به توانایی دولت در اجرای موفقیت آمیز قوانین نوین، به توسعه تدریجی اصلاحات نیاز باشد. مخالفت جامعه امکان دارد، در هر کشوری بخش های بزرگ و یا کوچکی از جامعه با برخی از دستورکارهای اصلاحاتی مخالف باشند. اما اگر اکثریت جامعه نیروی پشتیبان آن دستورکار باشند، چنین مخالفتی الزاما به فاصله اجرایی منجر نمی شود. ولی در صورتی که اکثریت و یا گروهی ذینفوذ با اصلاحات مخالف باشند، امکان دارد فاصله اجرایی به وجود بیاید. ناتوانی دولت ها (در هر سطحی) از فرستادن پیام خطمشی خود به جامعه، شکل دیگری از این مشکلست که امکان دارد تأثیر چشمگیری بر فاصله اجرایی داشته باشد. زیرا اگر چنین پیام هایی نتوانند به اندازه کافی با مردم ارتباط برقرار کنند، و یا به روشنی نیاز به اجرای قانون مورد نظر را توضیح بدهند،به احتمال زیاد فاصله اجرایی به وجود می آید. کانال های ارتباطی مسدود دولت گاهی دولت ها بسته به ساختار قانون اساسی، روش و مقرارات مالی، و ارتباطات مقامات، دارای ساختار اداری لازم جهت ارتباط شفاف بین دولت های مرکزی و محلی نیستند. امکان دارد چنین مشکلی خود را هم در شکل های از بالا به پایین، و هم از پایین به بالا نشان دهد. زیرا یا دولت مرکزی نمی تواند، با دولت های محلی ارتباط برقرار کند. یا عکس قضیه صادق است، و دولت های محلی نمی توانند به دولت مرکزی دسترسی داشته باشند. راه های ممکن برای دولت جهت پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی اراده سیاسی آشکارست که اراده سیاسی یکی از مهمترین عوامل (اگر نگوییم مهمترین عامل) اجرای موفقیت آمیز قوانین می باشد. کمااینکه زمانی که در رهبران دولتی چنین اراده ای برای درک حقایق نهفته در اصلاحات در وجود داشته باشد، احتمال ایجاد فاصله اجرایی نیست. اراده سیاسی را می توان از طریق ارتباطات بهتر مثلا احراز اطمینان از آنهایی که در دولت مسئول اجرای قوانین و درک منافع این قوانین از سوی رأی دهندگان هستند، افزایش داد و سبب بهبودی آن شد. اما در صورتی که این اجرا تنها به عهده دولت گذاشته شود، به ندرت کارایی پیدا می کند. زیرا جامعه مدنی نیز باید دست اندر کار باشد، خواهان عمل شود، و روند پیشرفت را ردگیری کند. همچنین سازمان هایی که نماینده برخی از قسمت های جامعه هستند، باید از طریق کانال های موجود بر اجرای قوانین و پشتیبانی فعالانه از آنها تمرکز نمایند. مشکلات در پیوند با منابع انسانی کارکنان تحصیل کرده و با کفایت دولتی ستون فقرات اجرای موفقیت آمیز قوانین هستند. زیرا اصلاحات واقعگرایانه برای اجرای موفقیت آمیز قوانین، به دست اندرکار کردن شماری از کارکنان ادارت دولتی در سطوح گوناکون نیاز دارد. پیشینه تحصیلاتی و تجربیات حرفه ای نیز، برای اجرای قوانین بسیار مهم هستند. هزینه داشتن کارکنان دولتی که به اندازه کافی آمادگی ندارند، در نهایت می تواند از اصلا تصویب نکردن قوانین نیز بیشتر باشد. به همین سبب باید در هنگام آمادگی برای کار روی قوانین و مقررات – پیش از آنکه به تصویب برسند-، به دقت منابع انسانی را مدنظر قرار داد. کمبود یا نبود ابزارهای جنسی (در مقابل نقدی) امکان دارد به ویژه در کشورهای رو به توسعه برای بسیاری از دولت ها کمبود یا نبود منابع، مانعی محسوب شود. زیرا همانگونه که پیشتر آمد این امر به ویژه زمانی مصداق دارد، که دولت های محلی برای اجرای برخی قوانین از سوی دولت ملی، فرمانی بدون تآمین مالی دریافت کنند. بنابراین به سختی می توان تصور کرد، که این مسئله برای همیشه از بین برود. زیرا همه کشورها در محدودیت مالی خاصی عمل می نمایند. بااینهمه در بسیاری از موارد این نه کمبود یا نبود منابع به خودی خود، بلکه مشکلات ریشه ای دولت است، که از اختصاص بهتر منابع پیشگیری می کند. زیرا دولت های بی کفایت و فاسد بیش از تمایل به استفاده از منابع محدود جهت اجرای قوانین مورد نیاز، این منابع را به هدر می دهند. مبارزه با فساد بی تردید مبارزه با فساد همچنان یکی از بزرگترین چالش ها و مهمترین وظایف دولت های سراسر جهان است. زیرا اگر بخواهیم اصلاحات و اجرای قوانین به شکلی موفقیت آمیز صورت بگیرند، تمامی سطوح دولت ها باید فساد را مهار کنند. فسادی را که احتمالا بزرگترین مانع برای اجرای درست و مناسب قوانین می باشد. این کار را می توان از طریق گام های گوناگون مانند حاکمیت شرکتی مناسب تر، ارائه دستورکارهای اجرای مناسب، آموزش گسترده اخلاق کاری، حمایت از افشاگران، و تنبیه اکید رفتارهای فسادآلود مقامات دولتی، انجام داد. همزمان تشخیص این مسئله هم حیاتی است، که نمی توان کل بار مبارزه با فساد را تنها بر دوش دولت گذاشت. بنابراین بخش خصوصی و جامعه مدنی هم باید در ردگیری اقدامات دولت و احراز اطمینان از اینکه خودشان هم از طریق کمبود یا نبود شفافیت و پاسخگو بودن در سازمان های خویش به فساد کمک نمی کنند، فعالانه دست اندر کار باشند. کمبود استقبال و پذیرش جامعه وقتی پای ظرفیت جامعه در جذب اصلاحات و پیروی از قوانین نوین به میان می آید، ضرورت دارد دولت واقعگرا باشد. زیرا عوامل متنوع گوناگونی از جمله تاریخ، فرهنگ، و ماهیت سیستم سیاسی، می توانند بر کارایی تأثیر بگزارند. بنابراین دولت در هنگام تصمیم گیری در مورد دستورکار سیاسی خود باید این عوامل را در نظر بگیرد. همچنین بهترست گام های کوچک اما همواره در راهی مثبت برداشت، و سپس در پی نوآوری های گوناگون قانونگزاری رفت. زیرا اگر این کار به صورت عکس انجام شود، جامعه هدف از قوانینی را که قرارست به اجرا درآیند، درک نمی کند. دولت باید برای بهبود بخشیدن به استقبال و پذیرش جامعه، پیش از تصویب قوانین به دیدگاه های افراد ذینفع گوناگون توجه کند. برای نمونه باید لوایح پیشنهادی را برای دریافت نقطه نظرات جامعه منتشر نماید، تا بتواند پیش از تصویب آنها براساس این دیدگاه ها تغییرات مورد نظر را اعمال کند. همچنین ضرورت دارد، که دولت عمل به مشاورات مستمر و شفاف جامعه در مورد اصلاحات کلیدی آینده را نهادینه نماید.

بهبود بخشیدن به حاکمیت شرکتی در فیلیپین

در حالی که فیلیپین از یک رشد اقتصادی مستمر بهره مند است، کیفیت و قابل اتکاء بودن خدمات دولتی این کشور همچنان بدوت تحرک باقی مانده، و فساد ادامه دارد. البته پرداختن به این مسائل تبدیل به فوریت ملی شده است. کمااینکه مؤسسه وحدت آسیا (آی ئس ای) دارد با کمک سی آی پی ئی و بنیاد آسیا با تبدیل حاکمیت شرکتی به مسئولیتی مشترک، برای پاسخ به نیازهای بخش دولتی همکاری می کند. سیستم حاکمیت شرکتی آی ئس ای (پی جی ئس) دو مشکل عمده بخش دولتی فیلیپین را مدنظر دارد: ناتوانی در تبدیل اهداف توسعه در راهبردهای ملموس که نتایج واقعی به وجود می آورند، و همچنین فساد در دولت! پی جی ئس که بر مبنای روند مالکانه کارت امتیازی متوازن قرار دارد، یک ابزار اجرای مدیریت برای دولت های محلی جهت کاهش فاصله های اجرایی است. زیرا وقتی یک شهرداری این ابزار را مورد استفاده قرار می دهد، مقامات آن با گروه های مشورتی (شامل نمایندگانی از واحدهای اقتصادی، کارگری، سازمان های صنفی، کلیساهای محلی، گروه های جوانان، و دانش پژوهان) همکاری می کنند که در جامعه ریشه گسترده دارند، تا اهداف ویژه خطمشی دولتی، طرحی عملی جهت انجام آنها، و معیارهای اجرایی برای اندازه گیری پیشرفت را، طراحی نمایند. پی جی ئس از طریق دخیل کردن جامعه محلی در تعیین استانداردها، ردگیری پیشرفت مبارزه با فساد، و از بین بردن فاصله های اجرایی، حاکمیت شرکتی محلی را مسئول کل این جامعه می کند. از هنگام آغاز آی ئس ای در سال 2004 این سیستم با موفقیت سبب بهبود حاکمیت شرکتی تمامی دولت های محلی و شهرداری ها شده است. همچنین تا هنگام نگارش این نوشتار 13 اداره دولت ملی از جمله ارتش فیلیپین، وزارت ترابری، و ادراه درآمدهای داخلی، پی جی ئس را به کار گرفته اند.این روش به سبب چهار عامل اصلی موفقیت یعنی تعهد ریاست اجرایی در سطح محلی که بر تفاوت های سیاسی غلبه می کند؛ تغییر روشن دستورکار، و راهبرد خوب تبیین شده؛ دست اندرکاری ذینفعان درونی و بیرونی که اجازه می دهد، پی جی ئس برغم تغییرات در رهبری ادامه یابد؛ و سرانجام همراستایی سازمانی که همه دست اندرکارانش از طریق اهداف قابل اندازه گیری نقش خود در کسب بصیرت درازمدت را اجرا می کنند، کارایی دارد. برای به دست آوردن آگاهی های بیشتر لطفا به پیوند زیر مراجعه کنید:

http://leading-practices.cipe.wikispaces.net/Public+Governance

http://isacenter.org/core-programs/performancegovernance- system/

همکاری با جامعه گاهی برای اجتناب از تنش های اجتماعی و احراز اطمینان از اجرای مناسب قوانین کافی است، سر گفت و گو با جامعه را باز کرد. زیرا هیچ گروهی در کشور نباید احساس انزوا نماید. همچنین بحث و گفت و گو با جوامع گوناگون و نمایندگان منافع مختلف اجتماعی، برای اجرای موفقیت آمیز قانون حیاتی است. البته عدم موافقت جامعه با برخی تلاش های اصلاح طلبانه چیزی است که سیاستمداران باید آن را در نظر داشته باشند، و بپذیرند. در این راستا تحلیلی به موقع در این مورد که کدام اصلاحات کارایی دارد و کدامیک ندارد، مهم است. ایجاد ارتباط دولت با جامعه در باره اهداف و مزایای اصلاحات، و همچنین پیشرفت اجرای آن به منظور کمک به غلبه بر این مخالفت نیز، اهمیت دارد. ارتباطات درون دولتی وجود ارتباط روشن در مورد ایده ها و پیشرفت از سوی دولت مرکزی با دولت های محلی و بالعکس، برای موفقیت در اجرای قوانین و مقررات بسیار مهم است. البته چگونگی به بهترین شکل درآوردن این ارتباط، به ساختار اداری و قانونی ویژه دولت هر کشور بستگی دارد. همچنین صرفنظر از ماهیت دقیق ارتباط بین دولت مرکزی با دولت های محلی، مقامات تمامی سطوح دولت باید احراز اطمینان کنند که این کانال های ارتباطی باز بوده، و پیش از اجرای هر قانون مورد نظر به سادگی برای کارکنان دولت مربوطه قابل دسترسی باشند. بخش خصوصی بخش خصوصی در ساخت جوامع نیکبخت و آزاد نقش حیاتی دارد. همچنین در پرداختن به فاصله های اجرایی از ذینفع های عمده است. بنابراین به ویژه ایجاد محیط مناسب حرفه ای که در آن از حقوق این بخش محافظت می شود، سیستم قانونی اقتصاد رقابتی ایجاد می کند، دولت کارایی دارد، و پشتیبانی از زیربناها کافی است، به به حداقل رساندن فاصله های اجرایی بستگی دارد، که بر ستون های یکپارچگی تأثیر می گزارد. این ستون ها شامل حاکمیت شرکتی خوب و مناسب، راهکار ضدفساد بررسی شده از سوی سازمان یکپارچگی جهانی در گزارش خود یعنی دسترسی به اطلاعات، محافظت از تضاد منافع دولت، ارزیابی و توازن، مدیرت مالی و بودجه، چگونگی اداره دولت، و مقررات کسب و کار، می باشد. کسب و کارها دارای منابع، سرمایه انسانی، و ظرفیت های حل مشکلات هستند، که می توانند به اجرای بهتر قوانین کمک کنند. بااینهمه تشخیص این مسئله مهم است که در حالی که جامعه کسب و کار در هر کشوری اغلب به صورت یک موجودیت یکپارچه به تصویر کشیده می شود، در واقع چنین نیست. زیرا بخش خصوصی از چندین گروه با ویژگی های گوناگون و اغلب دارای منافع متفاوت مانند واحدهای اقتصادی کوچک و متوسط و یا شرکت های در ارتباط با دولت، تشکیل می شود. منافع این گروه ها و در نتیجه توانایی و تمایلشان برای کمک به از بین بردن فاصله اجرایی نیز، بسته به اینکه کدام بخش خاص جامعه کسب و کار مورد توجه است، و چگونگی محیط رسمی هر کشور، متفاوت می باشد. در نتیجه کسب و کارها در مورد پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی، به روش های مختلف عمل می کنند. وضعیت های ممکن فاصله های اجرایی سبب یک سری واکنش ها در سطح شرکت ها، و گروه های گسترده تر کسب و کاری می شوند. در برخی موارد نیز عملکرد- و یا بی عملی- کسب و کارها، سبب ادامه اینگونه فاصله ها می گردند. بااینهمه بخش خصوصی همچنان می تواند، در کمک به پرداختن به حل و فصل این فاصله های اجرایی نقش مهمی ایفاء کند. پذیرش منفعلانه فاصله های اجرایی از سوی بخش خصوصی این حالت زمانی پیش می آید که بخش خصوصی عمدتا منفعل است، و این حقیقت را می پذیرد که برخی از قوانین حتی اگر بالقوه سودمند باشند، قابل اجرا نیستند. امکان دارد جامعه کسب و کار به چند دلیل از تغییر این وضعیت ناتوان بوده، و یا تمایلی به چنین تغییری نداشته باشد. نخست اینکه ممکنست کسب و کارها دارای ظرفیت کارا برای درخواست اجرای بهتر قوانین نباشند. زیرا در صوتی که هیچ سازمانی مانند اتحادیه های صنفی مستقل و یا اتاق های بازرگانی داوطلب نداشته باشند که آنها را نمایندگی کنند، برای هر کسب و کار منفرد بسیار مشکلست بر تغییرات تأثیر بگزارد. به طریق مشابه اگر چنین سازمان هایی وجود داشته اما ضعیف و غیرفعال باشند، فاصله اجرایی همچنان باقی می ماند. البته ظرفیت سازمانی برای درخواست اجرای قوانین تنها عاملی نیست، که به پذیرش منفعلانه فاصله های اجرایی کمک می کند. بلکه این مسئله هم رایج می باشد، که برخی از شرکت ها از وجود محیط ناکارآمد اجرایی سود می برند. کمااینکه امکان دارد اینگونه شرکت ها مثلا از آن رو از اجرای نامناسب و ضعیف قوانینی سود ببرند که شفافیت را الزامی می دانند، که با مقامات مربوطه روابط نزدیک داشته باشند و به این سبب ترجیحا برنده مناقصه ها شوند. بنایراین شگفت آور نیست که این شرکت ها علاقه ای به تأکید جهت اجرای قوانینی نداشته باشند، که سبب کاهش وضعیت پرمزیتشان بشود. کمک بخش خصوصی به مشکل فاصله اجرایی اگر باری که از ناحیه فاصله های اجرایی بر شرکت ها تحمیل شده تقریبا کوچک باشد، این شرکت ها یاد می گیرند چگونه قانون را دور بزنند، و با سیستم موجود کارکنند. چراکه تطابق با چنین وضعیتی برایشان از فشار آوردن جهت اصلاحات آسان ترست. زیرا امکان دارد در مقررات موجود مفرهایی را بیابند، که در حرف با این مقررات همخوانی داشته باشند. اما با روح قوانین همخوان نباشند. همچنین ممکنست برای کسب خدمات دولتی مانند ثبت یا اخذ مجوز سریع، از رشوه دادن استفاده کنند. البته براساس قانون نوشته شده، این خدمات باید به سرعت صورت بگیرند. اما در عمل ماجرا فرق می کند. به هر حال شرکت هایی که صرفا می خواهند در محیطی سخت دوام بیاورند، با دست زدن به روش های مورد اشاره به پابرجایی فاصله های اجرایی کمک می کنند. از دیگر سو امکان دارد شرکت هایی که از اجرای نامناسب و ضعیف برخی از قوانین سود می برند، فعالانه در جهت تضعیف بنیان اجرای مؤثرتر این قوانین تلاش کنند. آنها این کار را از طریق استفاده از نفوذ خود در سطوح قانونگزاری انجام می دهند، تا از تبیین قوانین غیرروشن و یا پرطمطراق پیشگیری کنند. همچنین از اهرم روابطشان با مقامات دولتی جهت کسب امتیازات ویژه بهره می برند. در صورتی هم که اجرای قانون مربوطه مستلزم روند قضایی باشد، از دادگاه ها طلب لطف و مرحمت می کنند. این در حالی است که بخش خصوصی می تواند با رد استفاده از رشوه و سایر شکل های فساد جهت دور زدن قوانین، به حل مشکل فاصله های اجرایی کمک کند. کمک بخش خصوصی به حل مشکل فاصله اجرایی در چنین حالتی بخش خصوصی عوارض جنبی منفی فاصله های اجرایی را تشخیص می دهد، و می خواهد از طریق استفاده از ابزار و راهبردهای مؤثر به حل این مشکل کمک کند. برای نمونه این بحش می تواند از طریق همکاری اتحادیه های صنفی و اتاق های بازرگانی، در روند قانون سازی و اجرای قانون نماینده و صدایی شفاف به دست بیاورد. مسئله ای که به نوبه خود سبب تسهیل مشارکت این بخش با دولت و سایر ذینفع ها مانند سازمان های جامعه مدنی و رسانه ها، در جستجو برای راه حل ها فاصله های اجرایی موجود می شود. البته ازآنجاکه بخش خصوصی در هر کشوری از انواع گوناگون کسب و کارهایی تشکیل شده که منافع متفاوت دارند، همه آنها به صورت مساوی هوادار اصلاحات نیستند. بااینهمه کسب و کارهایی که دیدگاهی مشابه دارند، به آسانی می توانند به کاهش مشکل فاصله اجرایی کمک کنند. به شرطی که شمارشان قابل توجه باشند. کسب و کارها می توانند از چندین راه از متعهد کردن خود به همخوانی و پیروی از قوانین مربوطه گرفته، تا پشتیبانی مشترک برای اجرای قوانین توسط دولت، به حل و فصل فاصله اجرایی کمک کنند. راه های ممکن جهت پرداختن بخش خصوصی به حل و فصل فاصله اجرایی اقدامات داخلی ضرورت دارد که کسب و کارها به منظور کمک معنی دار به از بین بردن فاصله اجرایی، از بررسی روش ها و خطمشی های داخلی خود و بهبود آنها در جاهای لازم آغاز کنند. امکان دارد این کار به تطابق با ملزومات فاش سازی مالی و ایستادگی در کنار استاندارهای ایمنی تولید حکم یا مقررات کارگری، پیوند داشته باشد. البته این به خود هر کسب و کاری بستگی دارد، که قانون را در عملکرد روز به روز خویش تفسیر کند. زیرا در نهایت این فرایند عملکرد تک تک کارآفرینان و شرکت هاست، که یا به فاصله اجرایی، و یا به از بین بردن این فاصله کمک می کند. تطابق قانونی از سوی کسب و کارها با حاکمیت شرکتی خوب و مناسب آغاز می شود، که متشکل از قوانین و راهکارها برای تصمیم سازی شفاف و پاسخگو در راهبرد و عملکرد روزانه شرکت ها است. بر اساس رسم رایج تصور می رود که این مسائل تنها در شرکت های قابل اجرا می باشند، که آشکار لیست شده اند. در حالی که برای انواع دیگر کسب و کارها مانند شرکت های دارای مالکیت خانوادگی، واحدهای اقتصادی دارای مالکیت دولتی، و حتی واحدهای اقتصادی کوچک و متوسط هم، درست به همان اندازه اهمیت دارند. زیرا همه آنها با چالش های مشترک مانند سرپا نگهداشتن کسب و کار، یا انتقال رهبری روبرو هستند. چالش هایی که باید به روشی مؤثر مدیریت شوند تا یک شرکت بتواند شکوفا گردد، و پس از نسل بنیانگزار خود همچنان به کارش ادامه بدهد. حاکمیت شرکتی خوب و مناسب با انجام چنین چیزی و پیوستن به اقتصاد کلی، به حل و فصل مشکل فاصله اجرایی کمک می کند.

حاکمیت شرکتی بهتر در شرکت های دارای مالکیت خانوادگی

قانون حاکمیت شرکتی پاکستان تنها در مورد شرکت های لیست شده در بازار سهام کشور به اجرا درمی آید. در حالی که بسیاری ازبزرگترین و مهمترین شرکت های این کشور یعنی شرکت های دارای مالکیت خانوادگی لیست نشده اند. این شرکت ها کمک مهمی به اقتصاد می نمایند، و برای خوب کارکردن مستلزم راهکارهای محکم حاکمیت شرکتی هستند. اما نتایج تحقیقات به عمل آمده نشان می دهند که اینگونه شرکت ها سرانجام با مسئله جانشین روبرو می شوند، که به انحلالشان منجر می گردد. سی آی پی ئی، مؤسسه پاکستانی حاکمیت شرکتی (پی آی سی جی)، و مؤسسه اتحادیه حسابداران پاکستان با یکدیگر همکاری کردند، و در سال 2008 راهنمای حاکمیت شرکتی برای شرکت های دارای مالکیت خانوادگی را به وجود آوردند. این راهنما بر مبنای اصول در جهان به رسمیت شناخته شده ئو ئی سی دی و در عین حال مناسب با نیاز کسب و کارهای پاکستانی، برای حاکمیت شرکتی بی عیب و نقص در شرکت های دارای مالکیت خانوادگی چهارچوبی ارائه می دهد. همچنین با ارائه درس هایی در مورد چگونگی نهادینه کردن حاکمیت شرکتی خوب و مناسب در شرکت های دارای مالکیت خانوادگی، با بهتر ساختن حاکمیت شرکتی اینگونه واحدها و در نتیجه قرار گرفتن در وضعیت بهتر برای پیروی از قانون وکاهش مخاطرات فساد آنها، به از بین بردن فاصله اجرایی کمک کرده است. لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر و همچنین ماجراهای موفقیت شرکت های دارای مالکیت خانوادگی پاکستانی در بهبود حاکمیت شرکتی شان، به پیوند زیر مراجعه کنید:

Safeguarding the Legacy: Corporate Governance and Longevity in Family-Owned Enterprises, http:// www.cipe.org/sites/default/files/publication- docs/Safeguarding%20the%20 Legacy%20Book.pdf

خطمشی هواداری عمومی بخش خصوصی می تواند در کنار افزایش عملیات خود در تغییر شرایط بنیادینی که سبب فاصله های اجرایی می شوند، نقش فعال دیگری هم بازی کند. زیرا این توانایی را دارد که به عنوان یکی از ارائه کنندگان کالاها و خدمات در اقتصادهای بازار- محور، بر تصمیم سازی تأثیر بگزارد، و در نهایت به از بین بردن فاصله اجرایی کمک کند. این کار را می توان هم از طریق اتحادیه های صنفی، اتاق های بازرگانی، اندیشکده های اقتصادی، و سایر سازمان هایی انجام داد، که در مجامع عمومی بخش خصوصی را نمایندگی می کنند. همچنین می توان آن را از طریق گفت و گوهای بخش های خصوصی- دولتی در هر دو سطح ملی و محلی، صورت داد. البته امکان دارد بسیاری بر این تصور باشند، که اتحادیه های صنفی عمدتا ارائه دهندگان خدمات، آموزش، و موقعیت های مناسب کار شبکه ای برای اعضای خود هستند. اما این اتحادیه ها می توانند، کارهای بسیار بیشتری انجام بدهند. کمااینکه اتحادیه های صنفی مستقل می توانند داوطلبانه از طریق تمرکز بر مسائلی مانند مقررات ورود به کسب و کار و خروج از آن، قوانین جهت آشکارسازی اطلاعات و دسترسی به آنها، و روش های سطوح اخذ مالیات، تلاش برای بهبود محیط کاری محلی خود را رهبری کنند. به این ترتیب اتحادیه های صنفی تأثیرگزار ارائه خدمات به اعضاء را با برنامه های هواداری از خط مشی اصلاح طلبانه در حوزه هایی در هم آمیزند، که بر اعضاء و جوامعی که در آنها کار می کنند، تأثیر بگزارد. دخیل کردن بخش خصوصی در مناظرات، روندهای هواداری از شفافیت حاکمیت شرکتی خوب و مناسب را تقویت، و به از بین بردن فاصله اجرایی کمک می کند.

هواداری در برابر لابی کردن هنگام سخن گفتن در مورد نیاز به مشاوره با جامعه، فرق گذاشتن بین هواداری و لابی کردن اهمیت دارد. البته این دو واژه اغلب به جای یکدیگر به کار برده می شوند. زیرا در مفهوم گسترده تلاش هر دویشان جهت تأثیرگزاری بر تصمیم سازان به نفع یا به زیان مسئله مورد نظر است. اما در عمل، افق لابی کردن محدوتر می باشد. زیرا این عملکرد به تعاملات مستقیم با تصمیم سازان محدود می شود، و الزاما بازتاب دیدگاه های حوزه های انتخاباتی گسترده تر نیست. همچنین ادعا می شود، لابی کردن با رفتارهای فساد آلود و کمک های مالی غیرقانونی به قانون سازان پیوند دارد. برعکس هواداری تلاشی گروهی است که به شکلی آشکار، شفاف، و اخلاقی، بر تغییر برخی خطمشی های مورد نظر تمرکز دارد. هواداری چه در سطح محلی، منطقه ای، و یا ملی صورت بگیرد، تأکیدی بر بنیادی ترین حق دمکراتیک هر حوزه انتخاباتی برای شنیده شدن صدایش در روند تصمیم سازی است. هواداری در بسیج عمومی، ایجاد اتحاد بین گروه های همفکر، و فرستادن پبام خود از طریق پویش (کمپین)های گوناگون آگاهی رسانی به جامعه، دخیل است. منبع: چگونگی هواداری به شکلی مؤثر: راهنمای اتحادیه های صنفی،  

http://www.cipe.org/sites/default/files/publication-docs/advocacyguidebook_english.pdf

خطمشی سازی در هنگام تصمیم گیری در مورد فوریت های فعالیت های قانونگزارانه خود و اجرای قانون، از دریافت بازخوردهای شفاف بخش خصوصی فایده فراوانی می برد. زیرا ازآنجا که بسیاری از قوانین و مقررات دولتی مستقیما بر کسب و کارها تأثیر می گزارند، کسب و کارها برای شناسایی کمبودهای قوانین موجود و اجرای آنها، و همچنین توصیه راه حال های متقن، در بهترین موقعیت قرار دارند. بدیهیست که تأثیر قوانینی که بازتاب دیدگاه های ذینفع ها هستند و به دلنگرانی آنها می پردازند، در مقایسه با قوانینی که بدون هیچگونه مشورت با جامعه تصویب می شوند، از شانس خیلی بیشتری برای به اجرادرآمدن برخوردارند.

عملکرد جمعی برعلیه فساد در تایلند

 

سی ای ئی پی در ژوئن 2010 به همراه مؤسسه مدیران تایلندی (آی ئو دی) پروژه ای جهت ترویج پشتیبانی بخش خصوصی از راهبردهای ضدفساد، و تفسیر موفقیت آمیز علاقه جامعه کسب و کار تایلند، پویش ماندگار و قابل دوام موسوم به عملکرد جمعی را راه انداخت، که دارد به سرعت محبوبیت پیدا می کند. آی ئو دی اتحادی از 60 کسب و کار پیشرو (از جمله شرکت شین، خطوط هوایی تایلند، توشیبای تایلند، زیمنس تایلند، و فایزر تایلند، و همچنین بانفوذترین اتحادیه های صنفی متعهد به حمله به سوی عرضه و تدارکات فساد، ایجاد کرد. عملکرد جمعی اینک یک جنبش واقعی برای حمله به فساد در جامعه کسب و کار تایلند است.
وقتی شرکت و یا اتحادیه ای صنفی بیانیه ضدفساد آی ئو دی را امضاء می کند، متعهد می شود که خطمشی های بسیار سفت و سخت ضد رشوه خواری و کنترل های ضدفساد را اجرا کند. همچنین تعهد می کند که مقامات بلندپایه اجرایی و کارکنان مسئول همخوانی با قوانین و مقررات خود را به برنامه های آموزشی ضدفسادی بفرستد، که از سوی آی ئو دی رهبری می شوند. در عین حال ضرورت دارد اعضای این اتحاد از جنبه پیروی از تعهدات خویش و اینکه در صورت عدم پیروی از این تعهدات از اتحاد اخراج می شوند، مورد تأیید بیرونی قرار بگیرند. این ابتکار کمک فراوانی به حل و فصل فاصله اجرایی قانون ضدفساد تایلند می کند.
برای آگاهی بیشتر می توان به پیوند زیر مراجعه کرد:

http://14iacc.org/social/collective-action-againstcorruption-in-thailand-and-beyond/

 

عملکرد جمعی

مسائل پیچیده ای مانند فساد که به فاصله های اجرایی کمک می کنند، بیش از آن هستند که یک کسب و کار و یا سازمان منفرد بتواند آنها را هدف حمله قراردهد. بنابراین راه حل های موفقیت آمیز ایجاب می کنند، که تلاش در این جهت از سوی بسیاری از ذینفع های گوناگون متعهد به ایجاد ایده های اصلاح طلبانه صورت بگیرد. تلاش های ضدفساد نمونه های خوبی هستند. زیرا گرچه بیشتر کسب و کارها می خواهند از قانون پیروی کنند و مزایای محیط کاری پاکیزه را درک می نمایند، اما در کشورهایی که فساد گسترش دارد، انجام چنین کاری مشکل است. زیرا کسب و کارهای منفرد می ترسند اگر در حالی دست از عملکردهای فسادآلود بردارند که شرکت های دیگر چنین کاری را نمی کنند، در موقعیت ناجوری قرار بگیرند. بنابراین تا زمانی که کسب و کارها آشکارا به مبارزه با فساد متعهد نشوند، چنین مبارزه ای به هنجاری نوین تبدیل نمی گردد، که شرکت های هر چه بیشتری انگیزه ای برای پیروی از آن داشته باشند.

عملکرد جمعی می تواند در ابتکاراتی مانند پویش های ضدفساد، پذیرش داوطلبانه بهترین عملکردها، و استانداردهای اخلاقی کاری، دخیل شود. این ها ابزارهایی هستند که کسب و کارهای سراسر جهان با موفقیت از آنها استفاده کرده اند، تا بر موقیعت هایی غلبه نمایند که یا جامعه کسب و کار در برابر شان منفعل است، و یا به شکلی فعال به مشکل فاصله اجرایی کمک می کنند.

3- جامعه مدنی

 

سارمان های جامعه مدنی ذینفع های مهمی در حل و فصل فاصله اجرایی هستند. زیرا به ارتباط های حیاتی بین جامعه و دولت شکل می دهند. کمااینکه مشارکت شهروندان را به روند خطمشی سازی پیوند می دهند، و برای دولت در این مورد که باید چه کند، اطلاعات ارائه می نمایند. همچنین اقدامات و عملکرد دولت را پیگیری می کنند، و اطلاعات را به شهروندان رله می نمایند. به این وسیله مقامات دولتی را در برابر نیازهای شهروندان پاسخگو می کنند. در واقع جامعه مدنی از این احراز اطمینان می نماید، که منافع گروه های گوناگون اجتماعی در قوانین و اجرای آنها بازتاب داشته باشند.

حالت های ممکن

 

جامعه مدنی اجازه فعالیت در کشور را ندارد

 

این بدترین حالت ممکن در کشورهایی پیش می آید، که به گروه های گوناگون جامعه اجازه بنیانگزاری و عملکرد آزاد نمی دهند. در حالی که جامعه مدنی باید بخش حیاتی چشم انداز اجتماعی همه کشورها باشد. زیرا طیفی از منافع گوناگی را نمایندگی می کند، که برای گفت و گوی سالم سیاسی و خطمشی سازی مؤثر حیاتی می باشند. چراکه امکان دارد دولت ها در نبود آزادی بیان در مورد منافع گوناگون، تمایل و یا توانایی حل و فصل مسائل مهم در جامعه، و یا اجرای راه حل های موجود را نداشته باشند. مسئله ای که به نوبه خود سبب فاصله اجرایی می شود.

نقش جامعه مدنی محدود است

در این حالت جامعه مدنی اجازه کار دارد، اما با مقرراتی بسیار سفت و سخت! بنابراین ازآنجاکه برای حیاتی ترین ویژگیش – یعنی آزادی جهت تصمیم در مورد اینکه می خواهد درچه زمینه ای دخیل شود- تضمینی وجود ندارد، برایش غیرممکنست بتواند فاصله اجرایی را هدف حمله قرار دهد. چنین حالتی در کشورهای استبدادی رواج دارد، که دولت به جامعه مدنی اجازه می دهد در حوزه های محدود مانند خدمات انساندوستانه (خدمات درمانی رایگان، مسکن برای کارتن خواب ها، تحصیلات برای یتیمان، و غیره) فعالیت کند. اما فعالیت هایی مانند کار جهت حاکمیت شرکتی بهتر و ضدفساد را، به شدت ممنوع می نماید.

راه دیگری که دولت ها از طریق آن استقلال جامعه مدنی را محدود می کنند، سخت نمودن ثبت سازمان های جامعه مدنی و اعمال محدودیت های شدید در مورد نوع اعتبارات مالی ای می باشد، که این سازمان ها می توانند دریافت کنند. دولت های استبدادی همچنین تا آنجا پیش می روند که بر انتصاب هیئت مدیره و یا انتخاب مدیریت این سازمان ها اعمال نفوذ نمایند، تا از کنترل دولت بر سازمان های گوناگون احراز اطمینان کنند. اما در عین حال ظواهر امر را بگونه ای نشان دهند، که در کشورهایشان “جامعه مدنی” وجود دارد.

ظرفیت و منابع مالی کافی نیستند

 

جامعه مدنی برای اینکه بتواند کارایی کامل داشته باشد، به کارکنان و وسایل مربوطه نیازمندست. اما این نیازها اغلب حالت چالش پیدا می کنند. زیرا نبود منابع انسانی کافی و اعتبارات مالی می تواند، مانعی اساسی در ارائه راهکار جامعه مدنی برای جامعه و همچنین دستیابی به اهداف آن شود. کمااینکه سازمان های جامعه مدنی که برای کارکردن با کمبود ابزارهای لازم دست به گریبانند در انجام کامل نقش بنیادین خود به عنوان “ناظر جامعه” ناکام می مانند. این مسئله بر فاصله های اجرایی نیز، تأثیر مستقیم دارد. زیرا اگر جامعه مدنی بیش از اندازه بر مسائل شخصی و ملزومات بقای خود متمرکز باشد، تنها می تواند به صورتی سطحی در تهیه پیش نویس راه حل های قانون سازی دخیل باشد. اختصاص منابع و وقت کافی برای ردگیری به اجرا درآمدن مصوبات، که جای خود دارد.

جامعه مدنی بر فاصله اجرایی تمرکز نمی کند

 

در این حالت جامعه مدنی آزادانه عمل می نمایند. اما امکان دارد، تمرکزش بر پرداختن به اجرای قوانین و مقررات موجود نباشد. حتی اگر این مسئله بزرگترین مانع پیشرفت هدفش محسوب شود (برای نمونه اگر اسناد قانونی مربوطه از پیشتر مورد تصویب قرار گرفته باشند). ممکنست نپرداختن به حل و فصل مناسب مسئله فاصله اجرایی، به دلایل گوناگون صورت بگیرد. مثلا سازمان های جامعه مدنی به جای تمرکز بر اجرای برخی قوانین مربوطه، بر مسائل گسترده تر اجتماعی – مانند حمایت از مشتریان، خدمات بهتر عمومی، و حفظ حقوق بشر- متمرکز شوند. همچنین امکان دارد این سازمان ها از آن رو به پرداختن به حل و فصل فاصله های اجرایی تمایل نداشته باشند، که روند قانونگزاری و اجرای قانون که بر اجرای عملی قوانین تأثیر می گزارند، بیش از آن پیچیده باشند که بتوان آنها را هدف حمله قرار داد.

بااینهمه سازمان های جامعه مدنی باید در ردگیری و پشتیبانی از اجرای قوانین و مقررات مربوط به حوزه کاری دخیل باشند. زیرا مانع واقعی در تشخیص نوآوری ها و اهداف، اغلب در مرحله اجرا مستتر می باشد. به همین سبب است، که منافع حیاتی جامعه مدنی در کار فعالانه در مورد مسئله فاصله های اجرایی می باشد. جامعه مدنی می تواند به کم کردن فراوان، و در نهایت از بین بردن چنین فاصله هایی کمک کند.

جامعه مدنی فعالانه دست اندر کار رسیدگی به فاصله اجرایی است

 

در این حالت ایده ال دولت برای غلبه بر فاصله اجرایی دوستی طبیعی به نام جامعه مدنی دارد. همانگونه که پیشتر گفته شد، افراد و گروه های گوناگون به دلایل متفاوت از از بین رفتن فاصله های اجرایی منتفع می شوند. اما توجه به این نکته مهم است که جامعه مدنی موجودیتی یکدست نیست، و امکان دارد اهداف گروه های مختلف بسیار با یکدیگر تفاوت داشته باشد. مسئله ای که ممکنست به نوبه خود بر فاصله اجرایی نیز اثربگزارد. برای نمونه تمرکز گروه های گوناگون جامعه مدنی می تواند بر بخش هایی از یک اصلاحات فراگیر در مورد مسئله ای مهم مانند مالیات باشد، که در آن عناصری که از سوی برخی از سازمان ها پشتیبانی می شوند، مورد مخالفت شدید بعضی از سازمان های دیگر باشند. در نتیجه گرچه بیشتر ذینفع ها موافق باشند که تصویب یک اصلاحات مورد نیازست، اما به اجرا درآوردن آن دچار وقفه و بلاتکلیفی می شود.

تقویت شورای عمومی برای مبارزه با فساد در مغولستان

شورای عمومی (پی سی) که مؤسسه ای محلی است، در اصل برای احراز اطمنیان از مشارکت مؤثر جامعه مدنی در مبارزه با فساد در مغولستان پیش بینی و تدارک دیده شد. نهادینه کردن ضعیف این شورا منجر به آن گردید، که سازمان های جامعه مدنی محلی (سی اس ئو) و بین المللی جهانی (جی آی) برای ایجاد ائتلافی قوی از هواداران جهت افزایش سازنده شرایط نهادینه کردن و تقویت پی سی، نیروند ساختن اعضای آن، و آموزش به جامعه، دست به اقدام عملی بزنند.

این اقدام پیامدهای مثبت فراوانی داشته است. یکی از این پیامدها افزایش آگاهی جامعه، و مباحثات جامعه در مورد مسائل در پیوند با فساد است. این افزایش از طریق دست اندرکاری راهبردی رسانه ها، و ایجاد ظرفیت ها و تلاش های ساخت ائتلاف به دست آمد، که از سوی جی آی در سی اس ئو ها، پی سی، و اداره مستقل ضدفساد مغولستان، ترویج و ارتقاء داده می شود. پی سی همچنین بر مبنای سری قوانین نوین کار ارائه راهنمایی به عموم در مورد اینکه کارهای فسادآلوده چیستند، و چگونه جامعه می تواند به شکلی مؤثر برعلیه فساد مقامات دولتی شکایت کند را، آغاز نموده است.

 

لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر، به پیوند زیر مراجعه شود:

http://ptfund.org/2012/04/strengthening-public-councilmongolia/

 

راه های ممکن برای جامعه مدنی جهت پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی

جامعه مدنی باید در پرداختن به حل و فصل مسئله فاصله اجرایی نقشی فعال بازی کند. زیرا قوانین مختلفی که مستقیما به سبب نتایج تلاش های جامعه مدنی پذیرفته شده اند، تنها در صورتی با عقل جور درمی آیند که حالت اجرایی پیدا کنند. بنابراین هر گروه جامعه مدنی باید برای اجرای مقررات مربوط به حوزه تمرکز خود، پافشاری نماید. زیرا تنها اجرای موفقیت آمیز قوانین است که تضمین می کند، منافع آنها به نحو احسن مورد حمایت قرار خواهند گرفت. جامعه مدنی می تواند از طریق دست اندر کاری در پویش (کمپین)های هوادارانه با هدف گشودن مباحث اجتماعی در مورد مسائل مربوطه، آغاز گفت و گو با دولت، و مشارکت و همکاری با سایر ذینفع های اجتماعی و دیگر سازمان های همفکر داخلی و جهانی، به این هدف دست پیدا کند. گروه های جامعه مدنی با شکل دادن به این مشارکت و همکاری این توانایی را دارند، که در مسائل خطمشی و مشارکت در روندهای تصمیم سازی مربوطه برای کار خودشان، صداهای مهمی بشوند.

مشارکت با دولت

 

سرانجام اینکه این دولت است که مقررات نوین را می پذیرد، و به اجرا درمی آورد. بنابراین به نفع سازمان های جامعه مدنی است که با دولت ها همکاری نزدیک داشته باشند، تا از اینکه ایده هایشان در هنجارهای نوین جای بگیرند، احراز اطمینان نمایند. امکان دارد چنین کاری به ویژه در کشورهایی که دولت به سازمان های جامعه مدنی نگاه مثبتی ندارد، روندی طاقت فرسا و کند باشد. اما آغاز و ایجاد گفت و گوهای سازنده با دولت گامی حیاتی برای وجود منافع گوناگون اجتماعی در اجرای قوانین است. چنین گفت و گوهایی می توانند از طریق ابزار گوناگون حاصل شوند. این ابزار شامل مشارکت جامعه مدنی در هنگام طرح مسائل مربوطه برای تصویب و اجرای آنها، مشارکت در گروه کارهایی که گاهی دولت ها برای توصیه در مورد اجرای خطمشی ایجاد می کنند، و یا پویش های هوادارانه گوناگون به منظور جلب توجه تصمیم سازان به مشکلات سخت در راه اجرا و فشار بر آنها جهت عمل، می شوند.

مشارکت با بخش خصوصی

 

گاهی اوقات نقش و اهداف جامعه مدنی و بخش خصوصی در مورد مسائل مربوطه ظاهرا ضد و نقیض به نظر می رسند. اما وقتی پای حاکمیت شرکتی خوب و مناسب و اجرای قوانین به میان می آید، هر دو از از بین رفتن فاصله اجرایی سود می برند. درنظر گرفتن این مقوله هم اهمیت دارد، که اتحادیه های صنفی، اتاق های بازرگانی مستقل، و سایر سازمان های بخش خصوصی- محور مانند اندیشکده های اقتصادی، خود جزئی از جامعه مدنی هستند. بنابراین به ویژه وقتی پای قوانین مهم به میان می آید که بر شرایط کارآفرینی تأثیر می گزارند، می توانند به از بین رفتن فاصله اجرایی کمک کنند. همچنین سایر حوزه های اجرای قانونی – از قوانینی که ضدفساد را ترویج می کنند گرفته، تا مقرراتی که سبب بهبود ارائه خدمات عمومی می شوند-، برای بخش خصوصی اهمیت دارند. زیرا محیط های کاری مطلوب ایجاد می کنند. بنابراین جامعه مدنی و بخش خصوصی هر دو دلایل محکمی برای همکاری با یکدیگر دارند.

این همکاری می تواند به شکل های زیادی صورت بگیرد. مثلا سازمان های کسب و کار می توانند با سایر سازمان های جامعه مدنی همکاری کنند، تا ائتلاف های گسترده متمرکز بر مسائل در پیوند با منافع دوجانبه به وجود بیاورند. بخش خصوصی هم می تواند، در پیوند با اجرای مقررات و قوانین مختلف که بر اقتصاد کشور تأثیرگزار هستند و همچنین چشم اندازهای توسعه، به عنوان یک منبع مهم اطلاعات برای سازمان های جامعه مدنی- و یک منبع اطلاعات مهم برای سازمان های پژوهش مدار- خدمت کند. سرانجام کسب و کارها می توانند، منبع مهم تأمیتن اعتبار مالی برای سازمان های جامعه مدنی باشند. به شرطی که چنین کمک هایی شفاف باشد و از مأموریت این سازمان ها پشتیبانی کنند، تا استقلال گیرنده قربانی نشود.

چهارچوبی برای حمله به فاصله های اجرایی

 

اتحادیه های صنفی و سایر سازمان های جامعه مدنی باید برای پرداخت مؤثر به فاصله های اجرایی و بهبود حاکمیت شرکتی دمکراتیک و اقتصادی، در ابتدا نه تنها وضعیت اجرای قوانین و مقررات مربوطه، بلکه نهادهایی زیرمجموعه ای را که ممکنست آن اجرا را به تأخیر بیندازند، تجزیه و تحلیل کنند. شاخص ها و رده بندی های اجرای حاکمیت شرکتی می توانند، برای نقطه آغاز مفید باشند. زیرا ارزیابی های حاکمیت شرکتی در صورت موجود بودن، می توانند لایه ای اضافی از اطلاعات را در دسترس قرار دهند. اما اگر چنین اطلاعاتی برای یک منطقه و یا کشور خاص موجود نباشد، چه؟ در بیشتر مواقع اصلاح طلبان محلی از پیش می دانند، که مقاوم ترین فاصله های اجرایی کدامند. چراکه مشکلات در روندی روزمره بر آنان تأثیر می گزارند. تغییر آن آگاهی به طرحی عملی، مستلزم گام های کلیدی زیر است:

 

1. طرح پرسش های درست– چرا چیزهای بگونه ای کار می کنند، که کارمی کنند؟ بنیان ها و انگیزه های تأخیر اجرای برخی از قوانین مربوطه کدامند؟ سازمان یکپارچگی جهانی برای سازماندهی اینگونه پرسش ها با گروهبندی و تمایز بین قوانین مکتوب و اجرای واقعی آنها، قالبی مفید ارائه می دهد.

 

پرسش های نمونه در مورد جنبه کلیدی حقوق در سطح ذیل ملی به قرار زیرند:

آیا در سطح ذیل ملی مقررات شفاف حاکم بر اسناد مالکیت زمین وجود دارند؟

  • آیا در قانون سیستمی شفاف برای پیگیری و به روز رسانی اسناد مالکیت زمین وجود دارند؟
  • آیا در قانون اصولا اداره ای که آن اسناد مالکیت زمین و مقررات را حفظ کند، وجود دارد؟
  • آیا در قانون برای کارکنان مسئول صدور اسناد مالکیت زمین، آموزش اجباری وجود دارد؟  
  • آیا در قانون شهروندان می توانند مناقشان در پیوند با اسناد مالکیت زمین را، دردادگاه قانونی مطرح کنند؟

 

آیا مقررات حاکم بر اسناد مالکیت زمین در سطح ذیل ملی تاثیرگزارند؟

  • آیا در عمل شهروندان می توانند، در یک مدت معقول به اسناد مالکیت زمین و مقررات دسترسی داشته باشند؟
  • آیا در عمل شهروندان می توانند، با هزینه ای مقرون به صرفه به اسناد مالکیت زمین و مقررات دسترسی داشته باشند؟
  • آیا در عمل اداره یا نهاد مسئول حفظ اسناد مالکیت زمین، به مقررات، کارکنان، و منابع کافی، دسترسی دارند؟
  • آیا در عمل برای شهروندان معمولی مراجعه به دادگاه جهت مناقشات در پیوند با اسناد مالکیت زمین، مقرون به صرفه است؟

 

یافتن پاسخ های توأم با تحقیقات خوب و مناسب برای چنین پرسش های جستجوگرانه و با جزئیاتی، به در هنگام درخواست اصلاحات از سوی هواداران پرو پا قرص، ابزاری مهم برای تأیید پیام آنها در اختیارشان قرار می دهد.

بنابراین این هواداران می توانند به جای انتقاد صرف از دولت جهت عدم موفقیت در اجرای قوانین، از چنین پاسخ هایی برای تبیین اصلاحات قابل عمل مربوطه استفاده کنند، که احتمال پژواکش بیشتر از انتقاد کلی است.

 

2. مشارکت ذینفع ها– برای اینکه هر نوآوری اصلاح طلبانه از پشتیبانی معنی دار محلی برخوردار باشد، همه گروه ها باید مشترکا مشکلات فاصله اجرایی را که بر آنها تأثیرگزارند، مورد بحث و بررسی قرار دهند.

 

3. فوریت بندی- همه چیر را نمی توان، به یک باره به دست آورد. بنابراین برای اینکه فشار جهت اصلاحات مؤثر واقع شود، باید بر مسائل منتخب دارای بالاترین اهمیت تمرکر کرد.

 

4. طرح ریزی راهبردی- برای احراز اطمینان از اینکه اهداف اصلاحات قابل دستیابی و معنی دار هستند، اصلاح طلبان باید منطق مستتر در مدل طرحشان را در نظر بگیرند: داده ها ←فعالیت ها ←نتایج ← نتایج کوتاه مدت← نتایج بلندمدت

 

5. بسیج حوزه های انتخابیه- باتوجه به اینکه فاصله های اجرایی اغلب نتیجه عملکردهای عمیق و تأثیراتی هستند که مستلزم صدای قوی ائتلاف های هیئت مدیره محور برای تأثیر جهت تغییر می باشند، شناسایی طرف های کاری و همپیمانان برای موفقیت حیاتی است.

 

برای آگاهی بیشتر در مورد نوآوری محلی یکپارچگی به http://www.globalintegrity.org/local، و جهت راهنمای اصلاحات حاکمیت شرکتی یس آی ئی پی به پبوند زیر مراجعه کنید:

http://www.cipe.org/sites/default/files/publication-docs/Guide%20to%20Governance%20Reform.Pdf

 

مشارکت با سایر سازمان های جامعه مدنی

 

شماره ها قدرتند. کمااینکه هر قدر شمار سازمان های همفکر که برای دلیل مشترک با یکدیگر همکاری می کنند بیشتر باشد، تأثیرگزاری تلاش های جاری آنها نیز بیشتر خواهد بود. امکان دارد، چنین تلاش های مشترکی تنها گروه های جامعه مدنی محلی را دخیل کند. یا بخشی از یک نوآوری بین المللی بزرگتر در پشتیبانی از جوامع درون کشوری برای اصول مربوطه (مثلا اجرای قوانین کار یا شفافیت در تدارکات دولتی) باشد. در مناطقی که رسوخ اینترنت رو به افزایش است و محبوبیت شبکه های اجتماعی مجازی رو به رشد دارد، تشکیل چنین مشارکت هایی از همیشه آسان تر شده است. زیرا روند موجود سازمان هایی را با یکدیگر مرتبط می کند، که در غیر این صورت (حتی) همدیگر را نمی شناختند. فراتر اینکه همکاری با سازمان های بزرگتر و با تجریه تر می تواند به سازمان های کوچکتر و جدیدتر کمک کند، رسمیت بیشتری کسب نمایند، و به مهارت های مدافعانه خود بهبود بخشند.

صداهایی از اعماق: اسلوواکی

 

نوشته استفن هودک

در خلال سال های متمادی در شهرداری براتیسلاوا به دست آوردن یک آپارتمان در قسمت قدیمی و تاریخی این شهر برای کسب بخشی از ارزش بازار این قسمت، کاری سودآور و عادی بود. از بین کسانی که از آن آپارتمان ها گرفتند، چندین سیاستمدار شناخته شده ملی و محلی، کارکنان شهرداری، و یا بازیگران سرشناس از جمله جان فیگل وزیر پیشین ترابری و مأمور بلندپایه سابق اتحادیه اروپا هم، بودند.

 

شهرداری در سال 2001 به او یک آپارتمان 156 مترمربعی داد. وی دو سال بعد آن را به بهای تقریبا 1800 یورو خرید (البته بهای واقعی چندصد درصد این مبلغ بود). اما این قیمت پایین، تنها رسوایی به شمار نمی رفت. بلکه این حقیقت هم در میان بود، که آندره دورکوفسکی شهردار نیز مانند جان فیگل عضو حزب موسوم به جنبش دمکراتیک مسیحی (کی دی ئچ) محسوب می شد.

 

در سال 2010 که روزنامه دیلی سمی (به معنی ما روزانه هستیم) در این باره نوشتاری منتشر نمود، جان فیگل تصمیم گرفت آن آپارتمان را به یک سازمان نیکوکاری/ خیریه هدیه کند. اما سایر افراد دخیل در این روند آپارتمان های خود را نگهداشتند. پلیس هم هیچگونه تحقیقی در این مورد انجام نداد. یعنی این کار برای این افراد “تنها” پیامدهای سیاسی داشت. زیرا بسیاری از آنان در دوره بعد انتخاب نشدند. چگونه چنین چیزی ممکن شد؟ کل روند قانونی بود. چراکه بر اساس قانون ملی اسلوواکی شهرداری ها می توانستند، آپارتمان های رایگان بدهند. اما استاندار ثابتی وجود نداشت، دریافت کنندگان چه کسانی باشند. بنابراین اجرای قانون به عهده شهرداری ها بود، که خودشان استانداردها را تعیین می کردند. در باره مورد مذکور شهرداری نامبرده کمیسیون موسوم به آپارتمان ایجاد کرد، که اعضایش را سه فرد تشکیل می دادند. این سه پشت درهای بسته در مورد دادن آپارتمان ها تصمیم گرفتند (43).

 

ماریا موزولووا رئیس بخش ملک و املاک شهرداری یکی از اعضای این کمیسیون بود. یکی از آپارتمان ها به مادرشوهر او داده شد. پاول نچالا وکیل نهاد موسوم به شفافیت بین المللی در گفت و گو با روزنامه مورد اشاره خاطرنشان کرد، که در این مورد قانون کار می تواند در جهت منافع جامعه نافذ باشد، و به اجرا درآید (44). بر اساس این قانون کارکنان شهرداری باید بیطرفانه عمل کنند. همچنین از دست زدن به اقداماتی که می تواند سبب تضاد منافع شود، منع گشته اند. براساس اظهارات این وکیل خانم موزولووا نباید در موردی که خودش چنین تضاد منافعی داشت، مشارکت می کرد.

پس از برملاشدن این رسوایی، خانم نامبرده و دو عضو دیگر کمیسیون اخراج شدند. اما این اقدام وی برایش هیچ پیامد منفی دیگری نداشت. در حالی که براساس قانون کار (در اینگونه موارد) شهرداری نه تنها می تواند کارمند (خاطی) را اخراج کند، بلکه از این توانایی نیز برخوردارست، که خسارت بگیرد. مثلا می تواند، ملک و املاک مورد اشاره را پس بگیرد (45). بنابراین این حقیقت که شهرداری نگرفتن خسارات را برگزید، نشانگر اجرای قانون به شکل گزینشی و در مجموع با مدارا است.

 

این مورد قانونگزاری نامناسب و بد در سطحی ملی را به تصویر می کشد، که می تواند به فساد در سطح محلی قدرت بدهد. کمااینکه نظرسنجی سال 2007 اداره پژوهش سازمان شفافیت بین المللی موسوم به تمرکز که در اسلوواکی انجام شد، افزایش فساد محلی را آشکار کرد (46). زیرا بیش از یک سوم مردم این کشور گفتند، برداشتشان این است که دولت های محلی فسادآلودند. نیمی از شرکت کنندگان در نظرسنجی نیز خاطرنشان کردند، که بر این باورند که امنیت شغلی در شهرداری تنها از طریق انتصاب خویشاوندان و نزدیکان امکان پذیر می باشد. همچنین مدیریت زمین، فروش ملک و املاک، و کسب قراردادهای ساخت و ساز، حوزه هایی بودند، که این افراد آنها را فوق العاده فسادآلود دانستند.

 

بااینهمه فساد تنها محصول قانونگزاری نامناسب و ضعیف ملی نیست. بلکه در دولت های محلی نیز، مشکلاتی مانند میزان پایین توجه رسانه ها و گزارش های بیطرفانه وجود دارند. زیرا بسیاری از شهرداری ها نشریات خود را منتشر می کنند (که رایگان توزیع می شوند). یا اینکه شبکه های تلویزیون محلی دارند، که در آنها هرگز از عملکرد خودشان انتقاد نمی نمایند. رسانه های در سطح ملی هم، نه منابع لازم را دارند. و نه به تحقیق در چنین موارد دارای ابعاد کوچک، علاقه مندند.

البته برغم این تصویر ناخوشایند، ارام آرام تغییرات مثبتی روی می دهند. کمااینکه پس از انتخابات ملی و محلی سال 2010، در مبارزه با فساد پیشرفت های چشمگیری مانند ارائه کنترات های ثبت شده ملی (47) به وجود آمد. به این ترتیب همه می توانند، به صورت آن-لاین قراردادهای به اجرا درآمده از سوی دولت و ادارات تابعه اش را مشاهده کنند.

شهرداری های محلی هم که از سوی سازمان های جامعه ترغیب و دلگرم می شوند، نوآوری هایی پیشه کردند. همچنین ابتکارهای ضدفسادی را بنیان نهادند، که استاندارهای دولتی را هم پشت سر گذاشتند. مثلا شهر شمالی مارتین با 60 هزار سکنه که به زادگاه آزادی و استقلال اسلوواکی و مرکز فرهنگی قرن نوزدهم شهرت دارد، در مبارزه کشورش با فساد پیشگام است. کمااینکه سال گذشته شهرداری مارتین با کمک سازمان شفافیت بین المللی در 17 منطقه اصلاحات بلندپروازانه ضد فساد شامل اکتساب، استخدام، و دادن کمک های بلاعوض را، به اجرا درآورد. یکی از مهمترین اصلاحات، ایجاد پایگاه داده ها/ database در مورد تمامی قراردادهای شهرداری، صورتحساب ها، دستورات، و لزوم خریدهای شهرداری به صورت مناقصات الکترونیکی، بود (48).

 

از هنگام به کارگیری این اقدامات، بسیاری از سرمایه گذاران خارجی به سرمایه گذاری در مارتین اظهار علاقه کرده اند.   منافع اقتصادی چشمگیر، دیگر پیامد این اجرا بوده است: خریدهای شهرداری به صورت مناقصات الکترونیکی هم، بیش از 30 درصد هزینه های مورد انتظار- تقریبا معادل 300 هزار یورو- را کاهش داد. شهروندان نیز به اطلاعات شهرداری علاقه دارند، و شمار بازدیدکنندگان تارنمای شهرداری افزایش بسیار زیادی داشته است. این ماجرای موفقیت آمیز منبع الهام سایر شهرداری های اسلوواکی از جمله بانسکا بیستریکا پنجمین شهر بزرگ کشور شد، که در نظردارد اصلاحات مشابهی را به اجرا بگذارد.

 

البته برغم چنین تغییرات مثبتی، اسلوواکی در حوزه هایی از بهداشت و درمان گرفته تا شهرداری های محلی، و حتی بالاترین سطوح دولت، دارای شبکه های ریشه دار فساد است. کمااینکه همانگونه که ایوتا رادیچووا نخست وزیر پیشین گفت، این وضعیت یادآور اختاپوس می باشد. او در برنامه موسوم به لامپای شبکه تلویزیونی اسلوواکی (ئس تی وی) ضمن اینکه مدعی شد 10 تا 30 درصد دریافت حق کمیسیون در هر تعامل نقدی دولتی روندی عادی می باشد، خاطرنشان نمود: “فساد به زیر پوست مردم رخنه کرده است.”

وی همچنین اظهار داشت که اگر دولت با هر قانون نوین ضد فساد موافقت کند، برخی از افراد “خلاق” به سرعت آن را دور می زنند (49).

 

یکی از ابزار کلیدی شفاف تر کردن شهرداری ها و دولت های محلی، فاش سازی اطلاعات و به ویژه اطلاعات در پیوند با میریت ملک و املاک، تأمین اعتبارات، و استخدام، است. کسب این ابزار برای اجرای دقیق قانون آزادی (دسترسی) به اطلاعات، و قانون تضاد منافع حیاتی می باشد (50).

 

اینگونه قوانین کلیدی، چهارچوبی قانونی در مبارزه با فساد در هر دو سطح محلی و ملی هستند. زیرا قوانین نامناسب و ضعیف مانند همان کمیسیون آپارتمان ها نشان می دهند، که سبب ایجاد فساد در سطوح محلی می باشند. بااینهمه وقتی پای قوانین نادرست ملی به میان می آید، شهرداری ها درمانده و ناگزیر از اجرای آنها نیستند. چراکه تغییرات مثبتی در برخی از شهرداری های اسلوواکی ایجاد شده اند، که بر اساس آنها جامعه مدنی می تواند در راه اندازی مبارزه ای مؤثر برعلیه فساد و دور زدن قوانین نامناسب ملی، نقشی حیاتی ایفاء کند.

 

استفن هودک خیرنگار کارمزدی/ فری لنس است، که بگونه ای مستمر برای دیلی سمی روزنامه معتبر و مهم اسلوواکی مقاله می نویسد، و در برلن پایتخت آلمان خبرنگار این روزنامه است. وی دانش آموخته دانشگاه های براتیسلاوانا و لیمریک می باشد. در حال حاضر نیز، عضو برنامه کمک های مالی هوبرت همفری دانشگاه مریلند است. همچنین دارد دورده دکترای علوم سیاسی و روزنامه نگاری دانشگاه کامنیوس را به پایان می رساند.

 

مشارکت با رسانه ها

 

برای جامعه مدنی اهمیت زیادی دارد، که بتواند دستورکار و اهداف خود را به جامعه ارائه دهد. این منظور در همکاری با رسانه های ازاد به بهترین شکل ممکن صورت می گیرد. متأسفانه ازادی رسانه ها در همه جای دنیا یکسان تضمین نمی شود. با این حال به نفع جامعه مدنی می باشد که از هر میزان آزادی در دسترس، برای ترویج دستورکار و اهداف خود بهره ببرد. زیرا رسانه ها در زندگی روزمره مردم حضور دارند، و می توانند به شکلی چشمگیر به دیده شدن تلاش ها و اهداف جامعه مدنی کمک کنند. این امر در مورد مبارزه با فاصله اجرایی از طریق تأکید بر وجود چنین فاصله ای در رسانه ها، و یا بگونه ای غیرمستقیم از طریق زیر سوأل بردن تأثیر اصلاحاتی که قرار بوده به اجرا درآیند هم، مصداق دارد.

4- نتیجه گیری: فواید از میان برداشتن فاصله اجرایی همانگونه که تجربه کشورهای جهان نشان می دهد، کاهش فاصله اجرایی و یا از میان برداشتن آن در حوزه خطمشی های کلیدی، منافع آشکاری برای کل جامعه دارد. کمااینکه چنین کاهش و از میان برداشتنی، اصلاحات اجتماعی و سیاسی را ممکن می کند. امکان دارد این اصلاحات از نظر ابعاد معمولی باشند. اما در صورتی که درست اجرا شوند، می توانند به عنوان مبنای اصلاحات فراگیر آینده عمل کنند. زیرا زمانی که روشی که در آن قوانین تصویب و اجرا می شوند برای جامعه شفاف و معنی دار باشد – و هنگامی که جامعه مشاهده کند قوانین واقعا اجرا می شوند-، انجام اینگونه اصلاحات ضروری نیز آسان تر است. در نظر گرفتن این مسئله هم مهم می باشد، که کاستی در اجرا اغلب به ناهمخوانی نهادها و انگیزه هایی پیوند دارد، که تکمیل مناسب قانونگزاری را به تأخیر می اندازند. بااینهمه سه ذینفع اصلی جامعه یعنی دولت، بخش خصوصی، و جامعه مدنی، از تشخیص اینکه اگر بر ساختار متغیر و فتنه انگیز غلبه کنند و تلاشی هماهنگ برای فشار جهت اجرای اصلاحات کلیدی به عمل بیاورند، منافع چشمگیری دارند. اگر دولت به قول های خود عمل کند، جامعه نیز بیشتر به آن اعتماد می نماید، و دوباره انتخابش می کند. اما با توجه به اینکه در نبود راه های گفت و گوی دمکراتیک، ناخرسندی جامعه از فاصله اجرایی مستمر می تواند به ناآرامی اجتماعی منجر شود، حتی در کشورهای غیردمکراتیک نیز دولت ها زیر فشار افکار عمومی قرار می گیرند. این فشار در برخی موارد بیش از کشورهای دمکراتیک هم می شود. زیرا اجرای قوانین و عهده دار شدن اصلاحات روندی مشکل است. ولی اگر دولت ها واقعا برای غلبه بر فاصله اجرایی تعهد داشته باشند، شهروندان نیز برای درک اصلاحات و پشتیبانی از آنها انگیزه بیشتری خواهند داشت. همچنین در صورتی که مردم مشاهده کنند دولت کارش را انجام می دهد و قوانین همانگونه که باید و شاید اجرا می شوند، آنها نیز بیشتر از قانون پیروی می نمایند. این مسئله به نوبه خود به پیامدهای مثبت اجتماعی مانند فرهنگ بهتر پذیرش و تطابق، نقش قوی تر قانون، و مولد بودن بیشتر، منجر می شود. اما در صورت نبود یا کمبود اعتماد به دولت و نهادهای دولتی، انرژی اجتماعی زیادی به هدر می رود. از بین بردن فاصله اجرایی راه خوبی برای آغاز رسیدگی به این مشکل است. از دیگر سو بخش خصوصی به ویژه از انجام کاهش فاصله های اجرایی منتفع می شود. زیرا برای کسب و کارها هم درست مانند هر بخش دیگری از جامعه اهمیت دارد، که بتوانند بر سیستمی متکی باشند که قوانین به منظور تنظیم فعالیت هایشان طراحی شده باشد. زیرا یک سیستم قانونی که امنیت قانونی کافی ارائه نمی کند، محیط مناسبی برای انجام دادوستدها نیست. چراکه بخش خصوصی با حقوق و وظایفی مبهم، غیرشفاف، و غیرقابل اجرا، برجا می ماند. بنابراین در بیشتر موارد یک سیستم قانونی که به کلی نامناسب مدیریت می شود، به مفهوم فاصله اجرایی است. چشم انداز توسعه کشورها زمانی به روغن سوزی می افتد، که قوانین و مقررات کار کسب و کارها را سخت می کنند. اما مشکل مساوی و سخت دیگری هم زمانی رخ می دهد، که قوانین مکتوب کسب و کار- مدار هستند. ولی اجرا نشده باقی می مانند. مسئله ای که احتمال فساد و میزانی از غیرقابل پیش بینی بودن به بار می آورد، که به نوبه خود کارآفرینی و سرمایه گذاری را مشکل می کند. بنابراین بسیاری از کسب و کارها می گویند ترجیح می دهند در جایی کار کنند، که از دیدگاه خودشان قوانین و مقررات (برای نمونه روش های ثبت شرکت و یا سطح اخذ مالیات) احتمالا ایده ال و بهترین نباشد. اما بگونه ای مستمر به اجرا درآیند و قابل پیش بینی تر از نقاطی باشند، که چهارچوب قانونی درست به نظر می رسد. ولی آن چیزی نیست، که کسب و کارها در عمل تجربه می کنند. دیگر فایده غلبه بر فاصله اجرایی، کاهش احتمالی شمار شرکت های مشارکت کننده در اقتصاد غیررسمی است. زیرا اگر ملزومات قانونی برای کسب و کارها ساده باشد، ثبت شدن رسمی و کار و فعالیت در زیر محافظت قانون برای شرکت ها هم آسان ترمی شود. همزمان رسمی کردن کسب و کارها برای کل جامعه نیز، خوب و مفیدست. چراکه اینگونه شرکت ها به هویت های پرداخت کننده مالیات تبدیل می شود. به طریقی مشابه کاهش و یا از بین رفتن فاصله اجرایی در پیوند با عملکردهای صنفی مقررات قانونی، می تواند خرسندی بیشتر کارگران، مولد بودن بیشتر، و کالاها و خدمات بهتر را، تضمین نماید. بنابراین از بین بردن فاصله اجرایی مستقیما هم به نفع کسب و کارها، و هم به سود کارکنان آنها است. به شکل غیرمستقیم هم به مصرف کنندگان منفعت می رساند، و برای همه موقعیت خوب بیشتر به وجود می آورد. پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی برای جامعه مدنی نیز، اهمیتی حیاتی دارد. زیرا ممکن است برای برخی از گروه ها کاهش و یا از بین رفتن فاصله اجرایی در حوزه هایی مانند تضمین قانونی پاسخگو بودن مقامات دولتی و یا دسترسی به اطلاعات، تمرکز اصلی فعالیشان باشد. برای بعضی دیگر اگر فاصله اجرایی در اینگونه حوزه ها کاهش یابد و یا از بین برود، آنها می توانند بر سایر مسائل (مانند شفافیت بیشتر بودجه، و یا راه حال های خط مشی ای نوین) تمرکز کنند. بدون اینکه بترسند، تلاش هایشان به سبب اجرای ناکافی مناسب صدمه ببیند. از دیگر سو اگر این اطمینان وجود داشته باشد که قوانین تصویب شده واقعا به اجرا درمی آیند، انرژی جامعه مدنی بهتر برای هدف اصلی فعالیت هایش مصرف می شود. بدون این نگرانی که تلاش هایشان، حتی اگر قانون بشود، درعمل بی معنی نخواهد بود. مسئله ای که می تواند به گوناگون شدن بیشتر در بین گروه های مختلف جامعه مدنی منجر گردد. همچنین به تمرکز بیشتر بر مسائل گوناگون بینجامد، که از طریق پوشش گسترده تر مسائل مهم اجتماعی به جامعه منفعت برساند. این منافع برای هر جامعه بسیار سودمندتر از آنند، که پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی مدنظر قرار نگیرد. البته اراده سیاسی، دست اندرکاری سازنده بخش خصوصی، و نقش فعال جامعه مدنی، برای غلبه بر این چالش ها حیاتی هستند. در عین حال هیچ دستورالعمل واحدی برای چگونگی پرداختن به حل و فصل فاصله اجرایی موجود نیست، که بر قوانین موردنظر در همه کشورها اثر داشته باشد،. اما بی تردید برخی راه حل های آزمایش پس داده و عملکردهای مناسب وجود دارند و در اینجا مدنظر قرار گرفته اند، که می توانند به دستیابی به این هدف کمک کنند. پانویس ها 1- کوین بی اسمیت و کریستوفر دبلیو لاریمر، “چگونگی کارکرد اجرای خط مشی”، کتابچه مقدمات نظریه خطمشی دولتی، فیلادلفیا، پی ای: انتشاراتی وست ویو، 2009، صفحات 155-156.

2- گزارش سازمان یکپارچگی جهانی، از سوی خبرنگاران، دانشگاهیان، و پژوهشگران محلی، و با استفاده از روند آزمایش کور بازنگری همطراز (بازنگری همه جانبهٔ مقاله های علمی توسط متخصصان و زبدگان همان رشته همراه با منع آنها از داشتن اطلاعاتی که به تمایل خودآگاه یا ناخودآگاهشان به سمتی منجر گردد) تهیه می شود. از سال 2004 به این سو بیش از هزار تن از این افراد محلی در تهیه این گزارش کمک کرده اند. همه ساله درون مایه نزدیک به یک میلیون کلمه از متون و ده هزار نکته اطلاعاتی، گزارش مورد اشاره خط مشی های اصلاحات مدرک- محور را شکل می دهند، که می توانند سبب ایجاد و توسعه دولت های باز شود.

لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.globalintegrity.org/report.

3- پژوهش یکپارچگی ایالات متحده تحلیلی بی سابقه و اطلاعات- محور در مورد قوانین هر یک از ایالت ها و عملکردهایی است که از فساد پیشگیری، و بازبودن و پاسخگو بودن را ایجاد و ترویج می کند. خبرنگاران با تجربه با استفاده از 330 سنجه مشخص در مورد خطرپذیری فساد در هر دولت ایالتی به آن نمره دادند. در این پژوهش به هر ایالت از 1 تا 50 نمره داده شد. همچنین هر ایالت در 14 گروه از جمله تأمین اعتبار مالی مبارزات انتخاباتی، قوانین اخلاقی، مقررات لابی کردن، و مدیریت صندوق های بازنشستگی، کارنامه ای شامل نمره های حرفی گرفت. لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.stateintegrity.org.

4- لطفا تارنمای زیر را ببینید:

http://gaportal.org/resources/detail/good-governance-for-localdevelopment-oforgold-index.

5- لطفا تارنمای زیر را ببینید:

http://www.unhabitat.org/downloads/docs/UGI-Report-Aug04-FINALdoc.doc.

6- لطفا تارنمای زیر را ببینید:

http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=12698_201&ID2=DO_TOPIC.

7- لطفا تارنمای زیر را ببینید:

http://www.doingbusiness.org/reports/subnational-reports/.

8- لطفا تارنمای زیر را ببینید:

http://asiafoundation.org/program/overview/economicgovernance-index.

9- نوشتار کامل قانون سی دی ئف در تارنمای زیر موجود است:

http://www.marsgroupkenya.org/pdfs/Oct_07/Acts/CDF_ACT_2003.pdf.

10- رکسانا گاتیرز رومرو، “مرکززدایی، پاسخگو بودن، و انتخابات نمایندگان مجلس ملی: مسئله صندوق توسعه حوزه های انتخاباتی در کنیا”، پیش نویس پژوهش های آی آی جی، ماه مه 2009، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.iig.ox.ac.uk/output/briefingpapers/pdfs/iiG-briefingpaper-02-kenya-cdf.pdf.

11- ندانایی، متیو، “کنیا: اینک پروژه های سی دی ئف در سطح ملی کامپیوتری می شوند”، تارتمای کل آفریقا، 16 ماه مه 2012، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

 http://allafrica.com/stories/201205170913.html.

12- مرکز حاکمیت شرکتی و توسعه، “گزارش متمرکز ملی اعتبارات مالی: ساختارها و روش های بنیادین”، گزارش پژوهش 3، آوریل 2007، صفحه 6، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://cgd.or.ke/documents/Report%203%20-20National%20Devolved%20Funds%20Report%20-%20Institutional%20Structures%20and%20Procedures.pdf.

13- ئوکانگا، جری، “زیبایی و ناشایستی صندوق توسعه حوزه های انتخاباتی – سی دس ئف”، هیئت مدیره صندوق توسعه حوزه های انتخاباتی، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.cdf.go.ke/9-news/30-the-beauty-and-shame-of-kenyasconstituency-development-fund-cdf .

14- “سوء استفاده 28 نماینده مجلس ملی از پول نقد سی دی ئف”، 22 ژوئیه 2011، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://kenyauptodate/blogspot.com/2011/07/28-mps-misused-cdf-cash.html

(نرخ برابری یک دلار آمریکا= 91.15 شیلینگ کنیا برگرفته از 1 اوت 2011)، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://usd.fxexchange.com/kes/2011_08_01-exchange-rates-history.html.

15- ماتایی، ادوین، “ریچارد ئونیونکا وزیر کمک های امور خارجه به سبب سوء استفاده از پول نقد از سوی کی ای سی سی و سی دی ئف نقره داغ شد”، رادار کنیا، 4 اوت 2011، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.kenyaradarlive.co.ke/?p=1555.

16- “قانون (متمم) صندوق توسعه حوزه های انتخاباتی، 2007″، هیئت مدیره صندوق توسعه حوزه های انتخاباتی، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.cdf.go.ke/downloads/summary/9-cdf-secretariat-documents/52-constituencydevelopment-fund-ammendment-act-2007.

17- وانامبیسی، لابان، “نماینده مجلس ملی پنهان نمی کند، ادعاهای اذیت و آزار کی ای سی سی”، کمسیون اخلاقیات و ضدفساد، 10 ژوئیه 2011، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.eacc.go.ke/media.ASP?ID=293.

18- ئوتینئو، جف، “چرا بیشتر نمایندگان مجلس ملی کنیا در 2011 با شکست روبرو شدند؟”، روزنامه ملت، اول ژوئیه 2011، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.nation.co.ke/News/Why+most+MPs+face+2012+defeat+/-/1056/1192956/-/v58l6lz/-/index.html.

19- لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.nta.or.ke/nta-reports/citizen-report-cards.

20- “بصیرت، مأموریت، و ارزش ها”، اتحادیه ملی مالیات دهندگان، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.nta.or.ke/about-nta/vision-mission-a-values.

21- “مورد بعدی سی دی ئف چیست؟ ماجرای 5 قصبه”، مؤسسه پاسخگو بودن اجتماعی، 2011، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.tisa.or.ke/uploads/Tale-of-5-counties.pdf.

22- مایکل لیپسکی، کارکنان دولت، نیویورک: بنیاد راسل سیگ، 1980.

23- هرناندو دی سوتو، راز سرمایه: چرا سرمایه داری در غرب موفق، و در سایر نقاط ناکام است، نیویورک: انتشاراتی بیسیک بوکز، 2000.

24- داگلاس سی. نورث، نهادها، تغییرات ساختاری، و اجرای اقتصادی، نیویورک: انتشارات دانشگاه کمبریج، 1990.

25- دولت ملی در 6 فوریه 2006 طوماری را برای بررسی رأی دادگاه بدوی در مورد اختلاف بین دولت های مرکزی فیلیپین و استانی پالاوان به دیوانعالی کشور ارجاع داد. براساس رأی دادگاه بدوی این دولت استانی و شهرداری ها و دهداری های تابعه اش، مستوجب دریافت سهم 40 درصدی از عواید کاماگو- مالامپایا هستند. اما دولت ملی در پی ابطال رأی دادگاه بدوی، و مسدود کردن 40 درصد سهم دولت استانی می باشد، که نزد خرانه داری است.

26- گرچه روند مرکززدایی در قانون اساسی مصوب سال 1987 وجود دارد، اما تازه در سال 1992 حالت اجرایی به خود گرفت. زیرا لابی چشمگیری برعلیه آن وجود داشت. مسئله ای که به نوبه خود سبب گردید، قانون اجرایی شدن آن – ماده قانونی 7160 یا قانون دولت محلی- تازه در اکتبر 1991 تصویب شود.

27- بخش 7 ماده 10 قانون اساسی؛ بخش 290 قانون دولت محلی.

28- همان منبع، بخش 286.

29- نظرسنجی در این مورد که چه کسی میلیاردهای استان پالاوان را در اختیار داشته باشد”، نوشته جیزز ئف. للانتو، تارنمای نیوزبریک، 9 ماه مه 2010، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.newsbreak.ph/2010/05/09/polls-to-decide-who-gets-control-of-palawansbillions/.

30- تمامی تخمین های اینجا بر اساس نرخ برابری یک دلار آمریکا با 43 پزوی فیلیپین است.

31- “جزایر اسپراتلی ادعا می کند، مسئله مالامپایا بر سایر میادین نفتی تأثیرمی گزارد، نوشته جیزز ئف. للانتو، اخبار آن-لاین ای بی اس- سی بی ئن، دوم سپتامبر 2009، لطفا برای به دست آوردن آگاهی بیشتر در این مورد به تارنمای زیر مراجعه کنید:

http://www.abs-bnnews.com/nation/regions/09/02/09/malampaya-case-affectsother-oil-fields-spratlys-claim.

32- رئیس جمهور فیدل راموس فرمان دولتی 381 را در 17 فوریه 1998 امضاء کرد، که اشعار می دارد پالاوان 2 میلیارد و 100 میلیون از 8 میلیارد و 100 میلیون دلار درآمد پروژه را دریافت خواهد کرد.

33- در سخنرانی 18 ژوئن 2001 در پالاوان.

34- “دولت شاهد افزایش فاصله بودجه 2001 به پی 180بی بوده است”، نوشته چارلز ئس باتینو، روزنامه اینکوارر فیلیپین، 16 ژوئیه 2001.

35- در سال 2008 رئیس جمهور آرویو فرمان 244 دولتی را امضاء کرد، که اجازه می داد 4 میلیارد پزوی فیلیپین (معادل 93 میلیون دلار آمریکا) مسدود شده، آزاد گشته و در اختیار برنامه کفایت برنج وزارت کشاورزی مالامپایا گذاشته شود. دانیلو سوارز نماینده کوئزون در کنگره پیشنهاداتی از جمله لایحه 594 را برای استفاده از درآمد مالامپایا جهت امروزی/ مدرنیزه کردن نیروهای مسلح فیلیپین ارائه کرده است. این در حالی می باشد، که دولت رئیس جمهور بنیگنو آکینو سوم پیشتر اجازه آزاد شدن 4 میلیارد و 950 میلیون پزوی فیلیپین (معادل 115 میلیون دلار آمریکا) برای ارتش را صادر نموده بود.

36- بخش 287 ئل جی سی اجازه مشارکت در دریافت 40 درصد ئل جی سی ها از درآمدهای داخلی را می دهد. همین بخش دولت مرکزی را مجاز می داند در هنگام کسر بودجه بخش دولتی، پس از مشورت با ذینفع ها تنها تا یک چهارم این 40 درصد را نگهدارد.

37- فرمان 372 (27 دسامبر 1997) دولت رامو در پی نگهداشتن 10 درصد آی آر ای بخش شناسایی شده برای ال جی یوها بود؛ و فرمان 43 (10 دسامبر 1998) دولت استرادا میزان نگهداری را به 5 درصد کاهش داد. تصمیم دیوانعالی کشور در مورد جی. آر. شماره 132988 در 19 ژوئیه 2000 اعلام شد.

38- بخش 236 قانون ملی درآمد داخلی.

39- فرمان اجرایی 27 در 28 فوریه 2011 صادر شد (http://www.gov.ph/2011/02/28/executive-order-no-27-2/). دیوانعالی کشور در جی. آر. شماره 17158 در 25 ژانویه 2010 اعلام نمود که این شرکت ملی نیرو با مالکیت دولت – و نه شرکت خصوصی تیم انرژی که در نیروگاه کار می کرد- است، که باید مالیات های ملک و املاک دولت استانی کوئزون را بپردازد

 (http://www.chanrobles.com/scdecisions/jurisprudence2010/january2010/171586.php).

40- بخش 521 قانون دولت محلی اشعار می دارد: “کنگره باید با هدف بنیادین تهیه ساختار مسئولانه تر و پاسخگوتر بودن دولت محلی، این قانون را دست کم هر پنج (5) سال یک بار و هر زمان دیگر که ضروری به نظر می رسد، مورد بازبینی اجباری قرار دهد.”

41- “آزاد کردن صندوق مالامپایا غیرقانونی است”، نوشته جیزز ئف. للانتو، اخبار آن-لاین ای بی اس- سی بی ئن، 27 نوامبر 2009، (http://www.abs-cbnnews.com/nation/regions/11/27/09/release-malampaya-funds-illegal).

42- مشارکت برای شفافیت صندوق، تقویت شورای عمومی مبارزه با فساد مغولستان، http://ptfund.org/2012/04/strengthening-public-council-mongolia/، آوریل 2012.

43- قانون شهرداری ها- ماده 269/1990، http://www.vyvlastnenie.sk/predpisy/zakon-o-obecnom-zriadeni/

44- قانون کار در مورد منافع عمومی- ماده 552/2003 Z.z.، http://www.vyvlastnenie.sk/predpisy/zakon-o-vykone-prace-voverejnom-zaujme/

45- قانون کار- ماده 311/2001 Z. z، http://www.vyvlastnenie.sk/predpisy/zakonnik-prace/.

46- ایوان رانچاک، “چگونه شهروندان به این می نگرند؟”، سازمان شفافیت بین المللی، براتیسلاوا، 2007، http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/ako_to_vidia_s2.pdf.

47- ثبت مرکزی قراردادها، www.crz.gov.sk

48- “پایگاه داده های قراردادهای شهر، صورتحساب ها و سفارش ها، نقشه مناقصه های الکترونیک”، شهر شفاف، http://www.transparenttown.eu/?s=contract و http://www.transparenttown.eu/?s=auction

49- “لامپ”، اس تی وی. http://www.stv.sk/relacieaz/dvojka/vecer-podlampou

50- قانون شماره 211/2000 Z. z، http://www.vhu.sk/data/att/420_subor.pdf؛ قانون حفاظت از منافع دولتی در انجام وظایف ادارات دولتی- قانون شماره 357/2004 Z. z. تضاد منافع، http://www.vyvlastnenie.sk/predpisy/zakon-o-ochrane-verejneho-zaujmu-pri-vykone-funkcii-verejnychfunkcionarov/

سی آی ئی پی مرکز بین المللی تجارت خصوصی

شماره 1133 خیابان پانزدهم شمالغربی واحد 700 واشنگتن، دی سی 20006 تارنما: www.cipe.org

یکپارچگی جهانی نوآوری ها برای شفافیت و پاسخگو بودن شماره 1889 خیابان ئف شمالغربی طبقه دوم واشنگتن، دی سی 20006 تارنما: www.globalintegrity.org

قسمت نظرات بسته است.